Opinião

O dever de motivação das regras do plano de manejo das unidades de conservação

Autores

  • Dilermando Gomes Alencar

    é procurador federal mestre em Direito pelo IDP e doutorando em Direito pela UnB.

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  • Talden Farias

    é advogado e professor de Direito Ambiental da UFPB e da UFPE pós-doutor e doutor em Direito da Cidade pela Uerj com doutorado sanduíche junto à Universidade de Paris 1 — Pantheón-Sorbonne Membro do Instituto dos Advogados Brasileiros e vice-presidente da União Brasileira da Advocacia Ambiental.

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6 de junho de 2024, 7h14

Este artigo tem o intuito de discutir o artigo dos professores Carlos Ari Sunfeld e Jacintho Arruda Câmara, intitulado “O dever de motivação na edição de atos normativos pela Administração Pública”, tendo como foco os espaços territoriais especialmente protegidos (Eteps). A ideia é demonstrar que, infortunadamente, as inquietações postas continuam atuais, perpassando as mais variadas áreas de atuação da administração pública, incluindo a ambiental. Em suma, o texto se debruça o seguinte problema:

O viés procedimental da competência administrativa regulamentar propõe uma série de questões instigantes. A administração estaria obrigada a motivar seus atos normativos, a exemplo do que deve fazer em relação a suas decisões individuais e concretas? Existiria um dever ao “contraditório” nos procedimentos administrativos de produção de atos normativos, que assegure a interessados atingidos pelas futuras normas o direito de externarem e defenderem seus pontos de vista? [1]

Os professores Sunfeld e Arruda Câmara trazem algumas conclusões que convém apontar:

  • a) o dever geral de motivar os atos administrativos também se aplica em relação aos atos de caráter normativo, como é o caso dos atos regulamentares;
  • b) além da mera enunciação de dispositivos legais que indiquem a competência da autoridade incumbida de regular a matéria, a administração pública deve, ao motivar seus atos normativos, explicar as razões de mérito que a levaram a tomar tal caminho;
  • c) o dever de apresentar uma motivação mais completa dos atos normativos deriva do princípio do devido processo legal, do contraditório e da ampla defesa. Sem a devida motivação dos atos normativos, os administrados atingidos pelos atos decorrentes estariam, de fato, impossibilitados de defenderem de modo eficiente os seus interesses.

Em razão disso, a preocupação deste trabalho é saber se o dever de motivação dos atos normativos, preocupação dos professores Sunfeld e Arruda Câmara, tem sido devidamente observado na elaboração dos planos de manejo (PMs) pelo ICMBio — o que acaba influenciando os demais órgãos gestores de unidades de conservação (UC). É importante destacar que a motivação, nesse caso, deve necessariamente ser clara e prévia, sob pena de nulidade do ato.

O que é o plano de manejo?

O PM é o ato administrativo aprovado pelo ICMBio para as UCs federais que possui função de ordenar certas atividades dentro do espaço territorial da UC e, em alguns casos, até mesmo dentro do respectivo espaço aéreo [2] e do subsolo [3]. A Lei 9.985/2000 — Lei do Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza (Snuc) — o define, no artigo 2º, XVII, como o “documento técnico mediante o qual, com fundamento nos objetivos gerais de uma unidade de conservação, se estabelece o seu zoneamento e as normas que devem presidir o uso da área e o manejo dos recursos naturais, inclusive a implantação das estruturas físicas necessárias à gestão da unidade”.

O Snuc elegeu o PM como o instrumento pelo qual os usos da UC devem ser regrados, definindo-o como um documento técnico que contém normas procedimentais e de uso do solo e dos demais recursos naturais. A prática mostra que o PM é um ato normativo deveras complexo que parte de escolhas técnicas, mas que é carregado de altíssima densidade jurídica.

O plano de manejo e a criação de regras autônomas

A Constituição definiu, no artigo 225, § 1º, III, o dever de se definir os Eteps em todas as unidades da Federação como forma de se assegurar o direito fundamental ao meio ambiente equilibrado. Ao regulamentar parcialmente essa matéria, o Snuc previu vários tipos de UCs, cada uma com características próprias, divididas em dois grupos, as de proteção integral e as de uso sustentável [4].

Spacca

Entretanto, o Poder Legislativo não tem como especificar o modo como a proteção especial deve ocorrer no caso concreto, porque isso depende de um juízo de valor técnico que somente o órgão ambiental (Poder Executivo) pode ter. Isso implica dizer que a finalidade do PM é preencher o vácuo entre a generalidade do Snuc e as características ecológicas e sociais do território escolhido, fazendo com que essa proteção ocorra da forma mais efetiva possível considerando as especificidades do caso concreto.

Demais, a especial relevância ambiental, reconhecida por ocasião da criação da UC, muitas vezes se encontra em tal situação de fragilidade ou de singularidade que não encontra nas normas ambientais vigentes o regramento necessário. Na verdade, mesmo em situação de boa conservação, sempre se demanda ato normativo não previsto em lei ou em decreto, pois cada UC é única e exige um disciplinamento próprio e adaptado ao seu território. Daí ser comum que normas primárias, específicas e direcionadas apenas a uma UC sejam necessárias para cumprimento dessa missão constitucional, até porque certos aspectos não podem ser tratados em abstrato. O gestor das UCs se depara, portanto, diante de um vácuo normativo, a despeito de as normas primárias se fazerem imperativas para a efetiva proteção especial.

O grau de criação normativa no ICMBio, com o estabelecimento de normas com cunho inaugural na ordem jurídica, tem sido altíssimo. Tal afirmação, além de desafiar os limites impostos ao Poder Executivo na expedição de regulamentos, exige que o processo administrativo, que culmina na edição das regras do PM, seja o mais materialmente constitucional possível, pois ele versa sobre direitos difusos, posturas públicas e interesses individuais. Por conseguinte, o MP deve ser o mais fundamentado possível, seja do ponto de vista técnico ou jurídico, não apenas nos atos do procedimento, mas em cada dispositivo normativo em si.

Do rito de aprovação do plano de manejo

A elaboração e revisão de PMs são objeto de regramento pela Instrução Normativa 7/2017/Gabin/ICMBio. No que se refere especificamente à competência para aprovar o texto final, o artigo 2º, III, ao conceituar equipe de planejamento, dispõe que se trata de “equipe formada por servidores da Coordenação de Elaboração e Revisão de Planos de Manejo (Coman) e da UC, e por outros representantes do ICMBio, definidos à dependência do contexto de cada unidade, a qual é responsável pela supervisão técnica e metodológica, pelos procedimentos administrativos e pela análise e aprovação técnica do plano de manejo e produtos intermediários, devendo acompanhar e participar de todas as etapas do processo de elaboração ou revisão do plano de manejo”.

O artigo 2º, III deve ser conjugado com o artigo 9° da IN, que estabelece o rito de aprovação: em primeiro lugar, deve ser feita a apresentação do PM à Diman pela Coman, bem como às demais diretorias e coordenações do ICMBio que eventualmente possuam interface com a UC em questão; em segundo lugar, ouvidas as demais áreas, a Coman fará a consolidação da versão final do PM após avaliação das alterações sugeridas, no prazo de até 30 dias, pela equipe de planejamento; em terceiro lugar, será feito um parecer técnico de aprovação da versão final do PM pela Coman; em penúltimo lugar, a nova consolidação da versão final, na hipótese de indicação da necessidade de correções e ajustes pela PFE, a cargo da equipe de planejamento, no prazo de até 30 dias; e, por fim, será feito o encaminhamento do processo administrativo à Presidência do órgão, contendo minuta de portaria de aprovação com o número do processo correspondente, para assinatura e publicação no Diário Oficial da União (DOU).

A Instrução Normativa 7/2017/Gabin/ICMBio não faz referência expressa ao dever de motivar as regras do PM. Talvez por isso a praxe tem sido a não motivação, com o apontamento eventual de uma regra que “fuja ao padrão de normas”. De fato, inexiste a prática de motivação de cada regra em específico.

O dever de motivação das regras do PM é necessário e a motivação técnica precisa ser prévia

A motivação do ato administrativo, como regra geral, deve existir de forma prévia ou, no mínimo, simultânea à prática do ato. É dever do agente público motivar o ato administrativo, como uma arma do cidadão contra o arbítrio do Estado. A motivação anterior ou contemporânea ao ato dá maior transparência à administração pública, não sendo admissível a fundamentação em momento posterior, uma vez que se corre o risco de a fundamentação vir a ser “fabricada” para justificar um ato já expedido [5]. Não obstante a jurisprudência do STJ admita a fundamentação do ato administrativo concomitante à sua prática, no caso do PM a motivação obrigatoriamente deve ser prévia ante o impacto das normas e a complexidade do processo de construção, mormente porque deve se basear em estudo técnico aprofundado.

Um precedente judicial interessante, citado no próprio sítio eletrônico do STJ como exemplo do dever de motivação prévia do ato administrativo, é o AgInt no AgInt no Agravo em Recurso Especial 1.108.757 — PI. A situação de fato tratada nos autos é, em resumo, a seguinte: trata-se de mandado de segurança impetrado por Leonardo Ferreira de Menezes dos Santos contra ato do comandante-geral da Polícia Militar do estado do Piauí (PM-PI) que busca, em síntese, a anulação de sua transferência para a cidade de Bom Jesus (PI), realizada “ex officio”, tendo em vista a falta de motivação do ato. A corte local concedeu a segurança, anulando o ato questionado, por entender que este não foi motivado a tempo, pois a motivação da remoção somente foi apresentada após a prática do ato administrativo.

O voto condutor do AgInt no AgInt no Agravo em Recurso Especial 1.108.757 — PI trouxe em seu bojo os seguintes argumentos:

  • a) o princípio da motivação regula a condução dos atos administrativos que negam, limitam ou afetam direitos e interesses do administrado;
  • b) o ato administrativo, para que seja válido, deve observar, entre outros, o princípio da impessoalidade, da licitude e da publicidade. Estes três pilares do direito administrativo fundem-se na chamada motivação dos atos administrativos, que é o conjunto das razões fáticas ou jurídicas determinantes da expedição do ato;
  • c) o motivo do ato administrativo é pressuposto de fato e de direito, servindo-lhe de fundamento objetivo. Não se confunde, contudo, com a motivação, que é o dever de exposição dos motivos, a demonstração de que os pressupostos de fato e de direito realmente existiram no caso concreto. A motivação, nos atos administrativos, é obrigatória e irrecusável, não existindo, neste ponto, discricionariedade alguma por parte da Administração;
  • d) a referida motivação deve ser apresentada anteriormente ou concomitante à prática do ato administrativo, pois, caso se permita a motivação posterior, dar-se-ia ensejo para que se fabriquem, se forjem ou se criem motivações para burlar eventual impugnação ao ato. Não se deve admitir como legítima, portanto, a prática imotivada de um ato que, ao ser contestado na via judicial ou administrativa, faça com que o gestor construa algum motivo que dê ensejo à validade do ato administrativo;
  • e) não se harmoniza com o princípio republicano e democrático que rege o ordenamento jurídico brasileiro atribuir à administração o livre alvedrio para agir ao seu exclusivo talante, sem levar em conta as necessárias correlações subjetivas com os indivíduos e os cidadãos; o controle de legalidade, no Estado democrático de direito, não se exaure na simples e linear observância de formas e formulários, devendo focar a sua energia sobre os motivos e sobre a motivação dos atos administrativos;
  • e) no presente caso, como constatou o tribunal de origem, a motivação do ato impugnado foi apresentada apenas após sua prática — o que, evidentemente, não pode ser considerado lícito.

Em alguma medida, o grau de exigência em relação ao PM — que também é um ato administrativo — deve, inclusive, ser superior aos atos administrativos em geral. Isto porque:

  • a) o PM tem potencial de alcançar Municípios inteiros;
  • b) o PM tem potencial de alterar regras com viés econômico, social e cultural;
  • c) o PM é, diferentemente dos atos administrativos em geral, produtor de regras jurídicas novas;
  • d) as regras do PM costumam ser gerais, abstratas e impessoais;
  • e) as regras do PM são vinculantes, sendo exigidas no licenciamento ambiental e urbanístico e até mesmo em financiamentos;
  • f) a violação às regras do PM constitui sanção administrativa, punível pelo Decreto 6.514/2008 e por outras normas.

Considerando que o PM é o resultado, não de atos urgentes da administração, mas sim de um processo relativamente longo, permeado por amplas discussões e estudos técnicos, com oitivas da sociedade civil e de várias áreas técnicas do próprio ICMBio, exige-se que as regras sejam precedidas de motivação. Nessa ordem, a exceção feita pela jurisprudência — de uma motivação contemporânea à prática do ato — não faz sentido em se tratando da edição de atos normativos administrativos, que devem ser gestados com cautela, sobretudo quando inovam na ordem jurídica. Nesse particular, a pasta ambiental tem mesmo muito a evoluir em termos de procedimentos com os mecanismos regulatórios [6].

A inexistência de motivação prévia insere-se dentro do controle de legalidade e, portanto, no crivo jurídico. A jurisprudência quanto ao tema das nulidades tem se firmado no sentido da necessidade de prejuízo para seu reconhecimento. Entende-se que, no caso das regras do PM, que afetam terceiros em aspectos ambientais, econômicos, sociais e culturais, o prejuízo é evidente, daí que uma regra aprovada sem motivação técnica deve ser considerada nula de pleno direito por violação ao devido processo legal em seu sentido material e procedimental. O refazimento do ato, com a exposição das razões a fim de sanar o vício, é uma medida possível e recomendável.

Considerações finais

Em resposta aos professores Sunfeld e Arruda Câmara, impõe dizer que as regras do PM possuem caráter normativo, afetam terceiros, são vinculantes e criam obrigações novas. Logo, devem obrigatoriamente ser precedidas de motivação técnica e motivação jurídica prévias, sob pena de nulidade. A prática, contudo, demonstra que as normas do PM ainda não vêm precedidas de motivação individual, ficando evidente a não submissão do rito da Instrução Normativa 7/2017/Gabin/ICMBio ao devido processo legal em sentido material. Ausente a motivação técnica adequada, a nulidade é inevitável. O refazimento do ato, entretanto, com a devida fundamentação técnica e jurídica, é plenamente viável.

 


[1] SUNDFELD, Carlos Ari; CÂMARA, Jacintho Arruda. O dever de motivação na edição de atos normativos pela Administração Pública. A&C – Revista de Direito Administrativo & Constitucional, Belo Horizonte, ano 11, n. 45, p. 55-73, jul./set. 2011.

[2] Dispõe o SNUC no art. 24 que “o subsolo e o espaço aéreo, sempre que influírem na estabilidade do ecossistema, integram os limites das unidades de conservação”. O Decreto n. 4340/2002, por sua vez, prescreve no art. 7o que “os limites da unidade de conservação, em relação ao espaço aéreo, são estabelecidos no Plano de Manejo, embasados em estudos técnicos realizados pelo órgão gestor da unidade de conservação, consultada a autoridade aeronáutica competente e de acordo com a legislação vigente”. A delimitação do espaço aéreo era aspecto das UCs que não vinha sendo apreciado pelo ICMBio por ocasião dos PMs. Entendia-se, a despeito de autorização legal, que a delimitação do espaço aéreo poderia ser feita por meio de um plano específico pós aprovação do PM. A PFE opôs óbice jurídico à prática então vigente, e em razão disso, pela primeira vez, delimitou-se o espaço aéreo de uma UC, no caso, o Parque Nacional Furna Feia, com a devida articulação com o Departamento de Controle do Espaço Aéreo (Decea).

[3] Além do art. 24 do SNUC, já mencionado, a disciplina do subsolo da UC consta do art. 6o do Decreto n. 4340/2002, cuja norma prescritiva é a seguinte: os limites da Unidade de Conservação, em relação ao subsolo, são estabelecidos: I – no ato de sua criação, no caso de Unidade de Conservação de Proteção Integral; e II – no ato de sua criação ou no Plano de Manejo, no caso de Unidade de Conservação de Uso Sustentável.

[4] Art. 7º. As unidades de conservação integrantes do SNUC dividem-se em dois grupos, com características específicas: I – Unidades de Proteção Integral; II – Unidades de Uso Sustentável. § 1º. O objetivo básico das Unidades de Proteção Integral é preservar a natureza, sendo admitido apenas o uso indireto dos seus recursos naturais, com exceção dos casos previstos nesta Lei. § 2º. O objetivo básico das Unidades de Uso Sustentável é compatibilizar a conservação da natureza com o uso sustentável de parcela dos seus recursos naturais.

[5] https://anpm.com.br/voz-do-associado/o-principio-da-motivacao-dos-atos-administrativos-como-forma-de-se-efetivar-o-direito-fundamental-a-boa-administracao.

[6] Segue manifestação técnica da Aneel sobre as respectivas razões das normas: https://storage.epbr.com.br/2023/08/NOTA-TECNICA-No-762023%E2%80%93SGM-ANEEL.pdf

Autores

  • é procurador federal, mestre em Direito pelo IDP e doutorando em Direito pela UnB.

  • é advogado e professor de Direito Ambiental da UFPB e da UFPE, pós-doutor e doutor em Direito da Cidade pela Uerj com doutorado sanduíche junto à Universidade de Paris 1 — Pantheón-Sorbonne, membro do Instituto dos Advogados Brasileiros (IAB) e vice-presidente da União Brasileira da Advocacia Ambiental.

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