Território Aduaneiro

Por um contencioso aduaneiro especializado

Autores

  • Leonardo Correa Lima Macedo

    é PhD pela Universidade de Maastricht especialista em temas aduaneiros credenciado pela OMA onde foi oficial de 2010-2013 auditor-fiscal da Receita Federal e conselheiro do Carf em turma especializada aduaneira.

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  • Liziane Angelotti Meira

    é professora pesquisadora coordenadora do Grupo de Pesquisa Capes "Família e Políticas Públicas: Projeção Econômica das Famílias" doutora em Direito pela Pontifícia Universidade Católica de São Paulo e mestre e especialista pela Universidade Harvard.

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  • Rosaldo Trevisan

    é doutor em Direito (UFPR) professor assessor/consultor da Organização Mundial das Aduanas (OMA) do Banco Mundial e do Fundo Monetário Internacional (FMI) auditor-fiscal da Receita Federal membro especialista do Carf e membro da Junta Diretiva da Academia Internacional de Direito Aduaneiro (Icla).

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9 de julho de 2024, 8h00

A posição de destaque que o contencioso aduaneiro vem ocupando nesta coluna [1] reflete a importância que o tema vem ganhando no âmbito nacional, principalmente em decorrência de debates recentes sobre a reforma do contencioso administrativo, a adequação a tratados internacionais — como a Convenção de Quioto Revisada, da Organização Mundial das Aduanas (CQR/OMA) — e a reforma na estrutura do Conselho Administrativo de Recursos Fiscais (Carf), para contemplar estrutura especializada aduaneira.

A promulgação da Portaria MF 1.634/2023, novo Regimento Interno do Carf (Ricarf), deu um passo significativo em direção à especialização aduaneira. O artigo 46 destacou a intenção de acelerar o processamento e a qualidade das decisões por meio da criação de câmaras e turmas especializadas.

Os incisos IX a XX do artigo 45 do Ricarf, referidos no artigo 46 do mesmo regimento, trazem um rol exemplificativo de matérias sujeitas à especialização aduaneira:

“IX – Imposto sobre a Importação (II); X – Imposto sobre a Exportação (IE); XI – contribuições, taxas e infrações cambiais e administrativas relacionadas com a importação e a exportação; XII – classificação tarifária de mercadorias; XIII – isenção, redução e suspensão de tributos incidentes na importação e na exportação; XIV – vistoria aduaneira, dano ou avaria, falta ou extravio de mercadoria; XV – omissão, incorreção, falta de manifesto ou documento equivalente, bem como falta de volume manifestado; XVI – infração relativa à fatura comercial e a outros documentos exigidos na importação e na exportação; XVII – trânsito aduaneiro e demais regimes aduaneiros especiais, e regimes aplicados em áreas especiais, salvo a hipótese prevista no inciso XVII do art. 105 do Decreto-Lei nº 37, de 18 de novembro de 1966; XVIII – remessa postal internacional, salvo as hipóteses previstas nos incisos XV e XVI, do art. 105, do Decreto-Lei nº 37, de 1966; XIX – valor aduaneiro; XX – bagagem;”

Esse conjunto de matérias ressalta a vasta gama de questões aduaneiras a serem examinadas por turmas especializadas do Carf. Trata-se de uma variedade de assuntos relevantes para um país campeão em fronteiras terrestres — o Brasil possui fronteira terrestre aberta ao comércio com dez outros países — e que almeja expandir a sua participação no comércio internacional de forma global [2].

Com fundamento nos citados dispositivos do novo Ricarf, foi assinada, em cerimônia de oficialização da criação das turmas especializadas aduaneiras, realizada na sede do Carf, em Brasília, a Portaria Carf 627, de 18 de abril de 2024, que estabelece a especialização da 4ª Câmara da 3ª Seção, em matéria aduaneira, composta por duas turmas ordinárias de julgamento.

Os processos que tratam de temas aduaneiros, distribuídos às Câmaras a partir de 23 de abril de 2024, data de publicação da Portaria Carf 627, passaram a ser apreciados, no Carf, exclusivamente no âmbito das turmas ordinárias especializadas aduaneiras, sem prejuízo de que possam ainda ser apreciados pelas turmas extraordinárias, observado o valor em debate, ou pela Câmara Superior de Recursos Fiscais, para uniformização jurisprudencial.

Cejul e especialização no julgamento do perdimento

Assim como a especialização das turmas aduaneiras do Carf, que encontra precedentes no próprio Conselho [3] e nas instâncias de piso administrativas (Delegacias de Julgamento da Receita Federal do Brasil) [4], além do processo específico de solução de consultas sobre classificação de mercadorias [5], o Brasil, em observância à CQR/OMA, mais especificamente à norma 10.5 do Anexo Geral da Convenção, acabou estabelecendo também um tribunal administrativo especializado no julgamento da pena de perdimento (e de uma multa) [6], por meio da Portaria MF 1.005/2023, que tem fundamento na Lei 14.651/2023, e é disciplinada pela Portaria RFB 348/2023: o Centro de Julgamento de Penalidades Aduaneiras (Cejul).

Spacca

O julgamento do perdimento passou, com o Cejul [7], por duas melhorias substanciais inegáveis: (a) a colegialidade, que garante melhor debate técnico e ponderação nas decisões; e (b) o duplo grau de jurisdição, até então inexistente no Brasil para a pena de perdimento. E, com o início das atividades do Cejul, já se aproxima um terceiro benefício importante: a transparência, com a publicação do resultado das decisões, nos moldes do que já ocorre, hoje, no Carf, que tem base de decisões com mais de meio milhão de julgados à disposição para pesquisa, e para compreensão dos posicionamentos que prevalecem no colegiado, contribuindo para a segurança jurídica e a previsibilidade [8].

Reforma tributária: mais um contencioso administrativo?

Se a reforma do contencioso administrativo, que tramita por meio do PL 2.483/2022, não chamou muita atenção por pouco se concentrar nas estruturas atuais de julgamento, ou na análise de melhores práticas internacionais [9], alterando apenas aspectos pontuais do Decreto 70.235/1972, ao menos em suas versões iniciais, o novo contencioso que deriva da possibilidade, estabelecida pela Emenda Constitucional 132/2023 (reforma tributária), de criação e regulação de um Imposto sobre Bens e Serviços (IBS) e de uma Contribuição sobre Bens e Serviços (CBS), por lei complementar (em elaboração), está gerando mais debates no que se refere à estrutura de julgamento administrativa para o contencioso.

O IBS e CBS são tributos que, recorde-se, incidirão também sobre importações, o que demanda, ao menos, conhecimento especializado sobre a chamada Cláusula do “Tratamento Nacional”, presente no Artigo III do Acordo Geral sobre Tarifas Aduaneiras e Comércio, por sua identidade/dualidade [10]. Em adição, cabe destacar que IBS e CBS apresentam maior grau de complexidade, inclusive em temas aduaneiros (como regimes aduaneiros especiais), tendo em conta que sua incidência não se resume a bens materiais, alastrando-se a bens imateriais, inclusive direitos, e serviços.

Como a estrutura de tal modalidade de julgamento ainda não está estabelecida, ainda teremos cenas dos próximos capítulos em relação à matéria.

No interesse de aprimorar não só esse contencioso administrativo, mas os demais, relativos a temas aduaneiros, é sempre importante sabermos como o mesmo procedimento ocorre em outros países/comunidades.

Experiências internacionais

A estrutura das aduanas varia consideravelmente ao redor do mundo, refletindo as distintas prioridades políticas, econômicas e de segurança de cada país [11].

Spacca

Nessa linha, importante ressaltar que cada país e mesmo cada fronteira possui suas peculiaridades, sendo algumas estruturas aduaneiras mais voltadas para a segurança nacional, outras primordialmente para o comércio internacional, e ainda outras relacionadas diretamente com questões humanitárias. Existem ainda fronteiras que ficam temporariamente ou permanentemente fechadas, devido a conflitos, como é o caso das fronteiras entre Colômbia e Venezuela, Armênia e Turquia, Armênia e Azerbaijão, Coreia do Sul e a Coreia do Norte, entre outras. Essas peculiaridades não prejudicam a compreensão de que a maioria das fronteiras possui todos desses ingredientes, variando apenas a intensidade de cada um [12].

No contexto dessa ampla variedade de modelos institucionais e realidades de comércio internacional, o julgamento de casos aduaneiros em turmas especializadas é uma prática adotada em outros países. Esse fenômeno evidencia que a especialização implementada no Brasil não é única, mas parte de uma tendência de aperfeiçoamento e especialização em matérias sensíveis para o comércio internacional. Alguns exemplos dignos de nota dessa especialização em outros países são:

  • Argentina – Tribunal Fiscal da Nação [13]

Na Argentina, o Tribunal Fiscal de la Nación (TFN) desempenha um papel crucial no sistema jurídico do país. Como uma autarquia federal, este tribunal lida com uma ampla gama de disputas tributárias e aduaneiras, atuando como um órgão de segunda instância nas decisões administrativas emitidas pelos órgãos de arrecadação, a exemplo da Direção Geral de Aduanas, da Afip (Administración Federal de Ingresos Públicos). Uma das características distintivas do TFN é a sua especialização em matérias aduaneiras.

  • Estados Unidos: Corte de Comércio Internacional (CIT) [14]

A Corte de Comércio Internacional (CIT) dos Estados Unidos é uma entidade judicial federal especializada no julgamento de casos relacionados ao comércio internacional e às leis aduaneiras. Localizada em Nova York, a CIT foi estabelecida em 1980, substituindo a antiga Corte de Aduanas dos EUA, como parte do Trade Agreements Act de 1979. A CIT possui jurisdição exclusiva sobre disputas que envolvem: decisões aduaneiras e classificações tarifárias, cumprimento de tarifas e acordos comerciais, casos envolvendo direitos antidumping e compensatórios, e questões de contencioso comercial internacional.

  • Canadá – Tribunal Canadense de Comércio Internacional (Citt) [15]

O Tribunal Canadense de Comércio Internacional — Canadian International Trade Tribunal (Citt) — é uma instituição independente, “quase-judicial”, que realiza inquéritos sobre assuntos comerciais. O CITT trata de questões como recursos contra as decisões aduaneiras e fiscais tomadas pela Agência de Serviços de Fronteira do Canadá, além de medidas antidumping e compensatórias.

  • União Europeia – Tribunal Geral e Tribunal de Justiça da União Europeia [16]

Na União Europeia, o Tribunal Geral e o Tribunal de Justiça da União Europeia, ambos localizados em Luxemburgo, têm competência para julgar questões relacionadas ao comércio internacional, incluindo disputas aduaneiras entre os Estados-membros e instituições da UE. Eles tratam de casos que envolvem a aplicação de tarifas aduaneiras comuns e outras medidas relacionadas ao comércio exterior.

  • Índia – Tribunal de Apelação de Impostos de Serviços e Alfândega [17]

Na Índia, o Tribunal de Apelação de Impostos de Serviços e Alfândega — Customs, Excise and Service Tax Appellate Tribunal (Cestat) — é uma corte especializada que trata de disputas relacionadas a aduanas, impostos e serviços. O Cestat é uma autoridade judicial independente que aprecia apelações contra as ordens dos comissários, referentes a temas aduaneiros e impostos internos.

Conclusão: as vantagens da especialização

No Brasil, a Secretaria Especial da Receita Federal do Brasil, órgão do Ministério da Fazenda, trata tanto de questões aduaneiras quanto relativas a tributos internos. A integração busca a eficiência administrativa, aproveitando sinergias entre as atividades tributária e aduaneira, embora também adicione desafios em termos de foco e especialização, principalmente em contextos de intensificação do comércio internacional.

O modelo brasileiro acabou, historicamente, ocasionando que os temas aduaneiros fossem permeados por conceitos tributários, advindos da codificação e de outras leis tributárias, gerando algumas confusões que persistem até os dias atuais.

Nessa linha, a especialização dos julgamentos deve trazer benefícios, incentivando a reflexão dos institutos aduaneiros pátrios à luz de instrumentos aduaneiros internacionais, e esse novo enfoque pode contribuir para que questões aduaneiras sejam tratadas de forma mais técnica, isenta, e conforme os tratados ratificados pelo Brasil.

Indo além, os ventos da especialização podem contribuir para que operadores públicos e privados do comércio internacional brasileiro levantem com mais frequência questões em torno da adequação de procedimentos nacionais a tratados internacionais, ou mesmo do alinhamento brasileiro às melhores práticas internacionais em temas aduaneiros, inclusive no que se refere ao contencioso.

A especialização pode ainda influenciar os demais entes da Federação — Distrito Federal, estados e municípios — para que adotem medidas inspiradas nos procedimentos aduaneiros internacionais quando da gestão de seu comércio e de suas fronteiras internas, algo tão necessário para a internacionalização e para o aumento da competitividade do Brasil.

As recentes movimentações no Brasil, aqui referidas, representam marco significativo na evolução do sistema aduaneiro brasileiro, oferecendo uma resposta institucional às complexidades do comércio internacional. A criação de turmas especializadas em matéria aduaneira, por exemplo, é um avanço que não só aumenta a eficiência e a qualidade dos julgamentos, mas também garante que as especificidades do comércio internacional possam ser manejadas por profissionais com o expertise necessário para interpretar e aplicar adequadamente as normas internacionais e nacionais relevantes.

Essa especialização, em harmonia com práticas globais, permite que o país enfrente os desafios aduaneiros com uma base mais sólida de conhecimento e compreensão, promovendo um ambiente de negócios mais claro, justo e previsível.

 


[1] MEIRA, Liziane. TREVISAN, Rosaldo. Especialização aduaneira no Carf está chegando. (26/3/2024, disponível em: https://www.conjur.com.br/2024-mar-26/a-especializacao-aduaneira-no-carf-esta-chegando/; MEIRA, Liziane. Neste novo ano, podemos começar a falar em um processo administrativo aduaneiro? (6/2/2024, disponível em: https://www.conjur.com.br/2024-fev-06/neste-novo-ano-podemos-comecar-a-falar-em-um-processo-administrativo-aduaneiro/; TREVISAN, Rosaldo. Contencioso aduaneiro: uma luz no fim do túnel? (20/9/2022), disponível em: https://www.conjur.com.br/2022-set-20/territorio-aduaneiro-luz-fim-tunel-contencioso-aduaneiro-2022/; e TREVISAN, Rosaldo. Contribuições aduaneiras para a melhoria do contencioso administrativo (3/5/2022), disponível em: https://www.conjur.com.br/2022-set-20/territorio-aduaneiro-luz-fim-tunel-contencioso-aduaneiro-2022/. Todos os acessos em 08.jul.2024.

[2] O Brasil, apesar de estar entre as dez maiores economias do mundo, e ser o sexto país em termos de população e o quinto maior país do mundo em território, ocupou apenas a 26ª posição mundial nas exportações, em 2022, com 1,3% da participação global, conforme estudo da FGV, disponível em https://portalibre.fgv.br/noticias/desacelera-o-crescimento-do-comercio-mundial-em-2023-e-cresce-o-volume-exportado-pelo#:~:text=Para%20a%20Am%C3%A9rica%20do%20Sul,3%25%20nas%20exporta%C3%A7%C3%B5es%20mundiais), acesso em 08.jul.2024.

[3] Conselho Superior de Tarifa, previsto no Decreto 24.036/1934, no Decreto-Lei 607/1938, e no Decreto 54.767/1964.

[4] A Portaria RFB 4.086/2020 disciplina a competência por matéria das Delegacias de Julgamento da Receita Federal do Brasil (DRJ).

[5] A Portaria RFB 1.924/2017 Cria o Centro de Classificação Fiscal de Mercadorias (Ceclam) no âmbito da Coordenação – Geral de Tributação e dispõe sobre o seu funcionamento.

[6] Além do perdimento, o Cejul tem ainda competência para julgamento da multa prevista no art. 75 da Lei 10.833/2003 (aplicável ao transportador, de passageiros ou de carga, em viagem doméstica ou internacional, que transportar mercadoria sujeita à pena de perdimento), que não segue o rito do Decreto 70.235/1972.

[7] Sobre o Cejul, remete-se a coluna publicada na ConJur, em 28/01/2024 (DUEK, Andréa. Cejul traz novo modelo de consensualismo para a pena de perdimento, disponível em https://www.conjur.com.br/2024-jan-28/cejul-traz-novo-modelo-de-consensualismo-para-a-pena-de-perdimento/, acesso em 08.jul.2024).

[8] A base de dados referentes a julgamentos do Carf permite pesquisa a um acervo com mais de meio milhão de decisões, anexadas na íntegra e disponíveis em https://acordaos.economia.gov.br/solr/acordaos2/browse/. O Carf disponibiliza ainda seus “dados abertos”, que permitem à sociedade o acompanhamento geral da evolução do acervo de processos, do quantitativo de julgamentos, da temporalidade e dos resultados, disponível em: http://idg.carf.fazenda.gov.br/dados-abertos. Ambos os acessos em 08.jul.2024.

[9] No “Diagnóstico do Contencioso Tributário Administrativo”, que serviu como fonte para os projetos derivados da Comissão de Juristas instituída pelo Senado Federal, sequer figurava a palavra “aduana”, ou as melhores práticas em termos de contencioso aduaneiro.

[10] Conforme at. 149-B da Constituição Federal, na redação dada pela Emenda Constitucional 132/2023, IBS e CBS observarão as mesmas regras em relação a (I) fatos geradores, bases de cálculo, hipóteses de não incidência e sujeitos passivos; (II) imunidades; (III) regimes específicos, diferenciados ou favorecidos de tributação; e (IV) regras de não cumulatividade e de creditamento.

[11] Em alguns países, a segurança nacional adquiriu alta relevância e as Aduanas passaram a atuar vinculadas a Ministérios de Justiça, Interior ou Segurança Nacional: Austrália, Estados Unidos e Canadá são exemplos desse primeiro grupo, reduzido, e que opera em geral, fusionado ao controle de imigração. Em outro grupo reduzido, basicamente formado por Cuba e alguns países resultantes da extinta União Soviética (v.g., Azerbaijão, Bielorússia, Federação Russa, Quirguistão, Mongólia, Turcomenistão, Ucrânia e Uzbequistão), as Aduanas são agências vinculadas a Comitês de Estado. Um terceiro grupo, igualmente em número pequeno, traz a Aduana como órgão autônomo (v.g., China, Turquia e Nova Zelândia). No entanto, o modelo mais adotado internacionalmente, é o que insere a Aduana na estrutura de Ministérios de Fazenda, estimando a OMA, em 2011, que tal estutura era replicada em mais de cem países, (entre eles, Alemanha, Espanha, França, Holanda, Índia, Itália, Japão, Reino Unido e, praticamente, a totalidade dos países da América do Sul e Central (RFB, Visão de Futuro para a Aduana Brasileira, 2012, p. 4-5).

[12] Não podemos deixar de tratar ainda do tema que vem frequentemente ganhando a atenção das aduanas, a ponto ser área prioritária no Planejamento Estratégico da OMA para 2022-2025: o meio ambiente. O assunto foi tratado em coluna recente: TREVISAN, Rosaldo; OLIVEIRA, Dihego Santana de. Aduanas verdes e ‘uma verdade inconveniente’ (14/5/2024), disponível em: https://www.conjur.com.br/2024-mai-14/aduanas-verdes-e-uma-verdade-inconveniente/, acesso em 08.jul.2024.

[13] Disponível em: https://www.argentina.gob.ar/tribunalfiscal, acesso em 08.jul.2024.

[14] Disponível em: www.cit.uscourts.gov, acesso em 08.jul.2024.

[15] Disponível em: www.citt-tcce.gc.ca, acesso em 08.jul.2024.

[16] Disponível em: curia.europa.eu, acesso em 08.jul.2024.

[17] Disponível em: cestat.gov.in, acesso em 08.jul.2024.

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  • é PhD pela Universidade de Maastricht, especialista em temas aduaneiros credenciado pela OMA, onde foi oficial de 2010-2013, auditor-fiscal da Receita Federal e conselheiro do Carf, em turma especializada aduaneira.

  • é professora, pesquisadora, coordenadora do Grupo de Pesquisa Capes "Família e Políticas Públicas: Projeção Econômica das Famílias", doutora em Direito pela Pontifícia Universidade Católica de São Paulo e mestre e especialista pela Universidade Harvard.

  • é doutor em Direito (UFPR), professor, assessor/consultor da Organização Mundial das Aduanas (OMA), do Banco Mundial e do Fundo Monetário Internacional (FMI), auditor-Fiscal da RFB, membro especialista do Carf e membro da Junta Diretiva da Academia Internacional de Direito Aduaneiro (Icla).

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