Fábrica de Leis

Democracia representativa e distorção federativa: meus 2 centavos na discussão

Autor

  • Shana Schlottfeldt

    é analista legislativo da Câmara dos Deputados professora colaboradora do mestrado profissional em Poder Legislativo do Cefor-CD (Centro de Formação Treinamento e Aperfeiçoamento da Câmara dos Deputados) doutora pela UnB (Universidade de Brasília) visiting PhD student at University of York mestre pela Universidad Carlos 3º de Madri especialista em Direito Parlamentar e Poder Legislativo pelo ILB (Instituto Legislativo Brasileiro) do Senado bacharela em Direito pela UnB LLB exchange student at Australian National University pesquisadora do Observatório da LGPD-UnB pesquisadora do Grupo de Estudos em Direito das Telecomunicações (Getel/UnB/CNPq) autora do livro "All Eyes on Me: riscos e desafios da Tecnologia de Reconhecimento Facial à luz da Lei Geral de Proteção de Dados".

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9 de julho de 2024, 8h00

A crise de representatividade entre os eleitores e seus representantes políticos não é tema recente. Muito tem-se discutido a respeito de sua relação com a evolução histórica da política, da própria composição social, mas também no que diz respeito ao descontentamento com a política pública.

Entretanto, esta coluna tratará de uma faceta um pouco distinta da representatividade, mas nem por isso menos problemática, que levanta polêmica no cenário político principalmente por suas implicações práticas: a “assimetria representativa”, também referida como “distorção federativa”, que diz respeito à desproporcionalidade na representação das unidades federativas na Câmara dos Deputados. Como será visto adiante, o efeito mais evidente e deletério dessa desproporcionalidade é dar pesos distintos aos votos dos eleitores de diferentes circunscrições eleitorais.

Trata-se de tema de importância fundamental, uma vez que tem impacto direto no número de cadeiras a serem distribuídas na Câmara dos Deputados. Dito isso, é de se imaginar não só o impacto, como o interesse e/ou receio em legislar a respeito.

Mas antes de lidar com o tema propriamente dito, é necessário munir o leitor com alguns conceitos constitucionais básicos.

Vamos a eles

O artigo 1º, da Constituição, segundo o qual “todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituição”, deixa claro o princípio democrático da participação popular nas decisões governamentais, que encontrou na ideia de representação política a ferramenta de adaptação do ideal democrático da polis grega à realidade populacional e territorial das nações modernas.

O sufrágio é direito político fundamental, tendo o voto como sua principal expressão e instrumento de participação democrática (artigo 14, caput, pars mane, CF). Ademais, cumpre salientar que o artigo 60, §4º, II, da CF elevou o voto à condição de cláusula pétrea constitucional.

A Câmara dos Deputados “compõe-se de representantes do povo, eleitos, pelo sistema proporcional, em cada Estado, em cada Território e no Distrito Federal” (artigo 45, caput, CF).

A proporcionalidade entre o número de deputados federais e a população de cada Estado deriva do fato de que, no bicameralismo adotado pela Constituição, à Câmara dos Deputados cabe representar o povo. A esse preceito associa-se o postulado de que os votos de todos os cidadãos têm igual valor (artigo 14, caput, in fine, CF), corolário do princípio democrático “one person, one vote”, i.e., “uma pessoa, um voto”, critério apontado por Robert Dahl (voting equality) como essencial à democracia.

Reproduzindo vários espectros políticos

Por meio do sistema eleitoral proporcional, procura-se reproduzir no Parlamento uma amostragem das mais variadas posições do espectro político. Desta forma, a divisão de cadeiras busca refletir, tanto quanto possível, a distribuição de votos dos partidos. Sem embargo, o constituinte originário não se ateve a pormenores relativos às regras aplicáveis a este sistema, deixando ao legislador infraconstitucional federal certo grau de liberdade na definição dos aspectos práticos do tema, limitado tão somente pelas regras e princípios constitucionais atinentes.

ConJur

O artigo 45, § 1º, da Constituição comanda a definição, por lei complementar: do número total de deputados; e da representação dos estados e do Distrito Federal, proporcionalmente à população (e não ao número de eleitores, importante pontuar isso), procedendo-se aos ajustes necessários, no ano anterior às eleições, respeitados o piso de 8 e o teto de 70 cadeiras por ente federativo. Assim, tem-se que os limites mínimo e máximo de representantes na Câmara dos Deputados são determinados pela Constituição, não obstante, os ajustes dentro desses limites deveriam ser feitos por lei complementar votada no ano anterior às eleições.

Por completude, cumpre mencionar que, conforme já decidido anteriormente pelo STF, a irredutibilidade trazida pelo artigo 4º, §2º, do ADCT só se aplicava à legislatura imediatamente seguinte àquela vigente durante a promulgação da Constituição, não produzindo efeitos atualmente.

O Brasil, atualmente, não possui territórios, mas se os possuísse, cada território elegeria quatro deputados federais (artigo 45, § 2º, CF).

A composição da Câmara dos Deputados tem também o condão de determinar a composição dos legislativos estaduais e distrital (artigo 27, caput e artigo 32, §3º, ambos da CF), daí que suas implicações também se espraiam em outras searas federativas.

O artigo 1º da Lei Complementar (LC) nº 78/1993 fixou o limite atual de 513 deputados federais, baliza essa que, passados 31 anos, nunca mais foi revista! O mesmo artigo estabelece, ainda, que no ano anterior às eleições, proceda-se à adequação do número de cadeiras na Câmara dos Deputados, de forma proporcional à população dos estados e do Distrito Federal, conforme atualização estatística demográfica das unidades da Federação fornecida pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE).

Ressalte-se que a própria edição da LC nº 78/1993 teria ocorrido em resposta ao Mandado de Injunção (MI) nº 219, julgado pelo STF em 1990. Sendo que, diante desse fato, há quem entenda que desde aquela data, o STF teria reconhecido a existência de mora inconstitucional na regulação do dispositivo originário da Constituição consubstanciado pelo artigo 45, § 1º, da Constituição.

Como visto, o piso de representantes (oito deputados) foi fixado pelo Constituinte originário. Vale lembrar que o princípio federativo é cláusula pétrea (artigo 18, CF c/c artigo 60, § 4º, I, CF) e é razoável interpretar que esse limite inferior seria uma forma de robustecer politicamente os estados menores, contribuindo para redução das desigualdades regionais (artigo 3º, III, CF), i.e., a opção por uma proporcionalidade que não é absoluta teria sido uma escolha consciente do constituinte originário, muito provavelmente para que estados muito populosos não pudessem decidir em detrimento do interesse de estados menos populosos.

Mas sem dúvida esses critérios de distribuição de cadeiras entre os estados acabam alterando o valor proporcional de cada voto, e.g., com base nos dados populacionais do IBGE para 2022, enquanto em São Paulo (70 vagas) cada deputado representava 634 mil habitantes, em Roraima (oito vagas), estado menos populoso do Brasil, cada deputado representava apenas 79,6 mil habitantes. Proporcionalmente, os oito deputados em Roraima precisariam de menos votos para serem eleitos e esse cidadão roraimense teria uma representatividade quase oito vezes maior, proporcionalmente na Câmara dos Deputados, do que os eleitores de São Paulo. Um cenário no mínimo discordante da concepção de representatividade democrática.

Outro ponto controvertido associado ao tema diz respeito a uma possível reorganização político-administrativa (sobretudo quanto à criação de Estados e Territórios). Partindo-se do princípio que a Constituição estabelece que cada território federal terá quatro representantes na Câmara dos Deputados e que cada Estado tem direito ao piso de oito representantes, a criação de estados e territórios sem que se altere o total de 513 parlamentares, necessariamente levaria à diminuição de cadeiras de outros Estados já constituídos. Essa matemática constitucional associada à aritmética da distribuição das vagas de deputados federais representa um dificultador prático da redivisão territorial do País.

Do exposto até o momento, percebe-se que a exigência de proporcionalidade entre o número de deputados federais e a população seria, um “mandamento de otimização” (conforme entendido por Robert Alexy), segundo o qual, diante da situação fática, busca-se o melhor resultado possível, já que a realidade inevitável é que uma correspondência proporcional perfeita entre os votos obtidos e o número de assentos na Câmara dos Deputados é matematicamente impossível diante da limitação do número de cadeiras em disputa nas circunscrições eleitorais.

Uma correspondência ideal dependeria de um número variável e maior de cadeiras parlamentares em disputa, o que seria inverossímil, na prática, considerando-se a atual configuração normativa pátria (isso sem falar numa provável reação popular e em questões práticas, como espaço físico e orçamento para a nova estrutura que se estaria criando — gabinetes, assessoria parlamentar, cota parlamentar etc. — caso, por outro lado, fosse proposto o aumento de assentos). Além disso, seria necessária a aprovação de uma proposta de emenda à Constituição (PEC) que reduzisse o piso de representação para deputado federal por unidade representativa, e que suprimisse o teto, ou o elevasse (e.g., de maneira que São Paulo pudesse contar com mais deputados).

Fica claro que enfrentar o tema é tarefa árdua, pergunta-se: é factível acreditar que os deputados federais em exercício, cujos estados teriam redução no número de cadeiras, aprovariam uma PEC cujo efeito prático na eleição subsequente seria efetivamente dificultar sua reeleição?

A correção da distorção da representação na Câmara dos Deputados imporia dificuldades que parecem praticamente intransponíveis, do ponto de vista de sua viabilidade legislativa: dificilmente seria aprovada.

Conforme visto, diante do fato que a população das unidades federativas varia ao longo do tempo de forma desigual, o constituinte originário, estabeleceu, juntamente ao princípio da proporcionalidade entre o número de deputados e a população, regra segundo a qual, no ano anterior às eleições, o legislador deve proceder aos ajustes necessários ao restabelecimento da proporcionalidade eventualmente rompida ao longo dos últimos quatro anos (artigo 45, § 1º, da Constituição).

Deste modo, se é verdade que o constituinte originário teria permitido e mesmo provocado uma distorção (ao estabelecer piso e teto para o número de deputados), o mesmo não pode ser dito com relação ao incumprimento do comando constitucional de revisão periódica do número de deputados federais. O desrespeito a esse mandamento constitucional, ao criar o que pode ser entendida como uma assimetria representativa não internalizada pela CF, pode ser visto como uma violação ao direito político fundamental ao sufrágio, bem como ao princípio democrático.

Sobre isso, o artigo 1º, parágrafo único, da LC nº 78/1993 estabeleceu que “feitos os cálculos da representação dos Estados e do Distrito Federal, o Tribunal Superior Eleitoral [TSE] fornecerá aos Tribunais Regionais Eleitorais e aos partidos políticos o número de vagas a serem disputadas”.

Proposta para reduzir bancadas

Em 2013, o TSE chegou a editar a Resolução nº 23.389/2013, propondo mudanças no tamanho das bancadas estaduais na Câmara, com base na distribuição da população brasileira, aplicando, por analogia, as regras do Código Eleitoral (Lei nº 4.737/1965) para a distribuição das sobras eleitorais (arts. 106 a 109).

No entanto, em 2014, o STF declarou, nas Ações Diretas de Inconstitucionalidade (ADIs) nos 4.947, 4.963, 4.965, 5.020, 5.028 e 5.130; e na Ação Direta de Constitucionalidade nº 33, a inconstitucionalidade do artigo 1º, parágrafo único, da LC nº 78/1993, por omissão do legislador complementar quanto aos comandos do artigo 45, § 1º, da CF (esta seria a segunda vez que a omissão legislativa quanto a este dispositivo teria sido declarada, tendo a primeira ocorrido por meio do retrocitado MI nº 219); e da Resolução-TSE nº 23.389/2013, por entender que apenas ao Legislativo federal caberia legislar sobre a matéria e que deveria fazê-lo por meio de lei complementar.

Em 2017, o estado do Pará (que pelo aumento populacional faria jus a mais cadeiras na Câmara baixa), propôs a Ação Direta de Inconstitucionalidade por Omissão (ADO) nº 38.

Em agosto de 2023, o STF, em decisão unânime na ADO nº 38, declarou a inertia deliberandi do Parlamento, tendo em vista que desde a edição da LC nº 78/1993, jamais teria havido a revisão periódica exigida pelo §1º do artigo 45 da Constituiçao. A propósito, foi sustentando que as ADIs aqui já mencionadas (nos 4.947, 4.963, 4.965, 5.020, 5.028 e 5.130) apenas teriam evidenciado o estado de mora do legislador, que encontrar-se-ia, portanto, em situação continuada de descumprimento.

O STF esclareceu que a existência de projetos de lei complementar (PLPs) em tramitação no Congresso Nacional não descaracterizaria a omissão legislativa, posto que a omissão só desapareceria com a entrada em vigor da norma e não por leis futuras ou potenciais.

Diante do quadro fático, o relator, ministro Luiz Fux, apontou a possibilidade de aplicação da técnica conhecida como “decisão construtiva” por meio da qual, a fim de mitigar danos causados pela inércia legislativa, o STF define diretamente regras jurídicas aplicáveis até eventual manifestação futura do legislador.

Isso seria possível porque a norma constitucional paradigma possuiria densidade normativa tal que garantiria direito inequívoco a seus destinatários. No caso concreto, “o conteúdo da norma faltante é óbvio e de fácil extração da literalidade do texto constitucional, havendo limitado ou nenhum espaço de discricionaridade na matéria, exceto quanto definição do número total de deputados federais”.

Ademais, o relator assinalou que “controvérsias relacionadas ao funcionamento do processo político-eleitoral impõem uma postura mais expansiva e particularista […]em detrimento de opções mais deferentes e formalistas” (prato cheio para os críticos de um possível ativismo judicial).

Por fim, o STF fixou prazo até 30/06/2025 para que o Congresso Nacional edite lei complementar revisando a distribuição do número de cadeiras de deputados federais em relação à população de cada unidade da federação. Caso o Congresso não cumpra a determinação, o TSE poderá fixar, até 01/10/2025, “o número de deputados federais de cada Estado e do Distrito Federal para a legislatura que se iniciará em 2027 […] observado o piso e o teto constitucional por circunscrição e o número total de parlamentares previsto na LC nº 78/1993, valendo-se, para tanto, dos dados demográficos do Censo 2022 do IBGE e da metodologia utilizada por ocasião da edição da Resolução-TSE 23.389/2013″.

Como já sinalizado em outros artigos desta Fábrica de Leis, é possível pontuar esta como mais uma situação em que o Judiciário (ainda que só aja quando provocado) estaria atuando como agenda holder do Legislativo.

Fato é que, em julho de 2023 — antes mesmo de proferido o Acórdão na ADO nº 38 —, como reação imediata do Legislativo ao que vinha sendo discutido no STF e na busca de algum protagonismo na definição do tema (ter o poder de escolha em vez de deixar que se escolha por ele), foi apresentado o PLP nº 148/2023, de autoria do deputado Pezenti (MDB/SC) que “dispõe sobre a representação dos estados e do Distrito Federal na Câmara dos Deputados, conforme dados populacionais, a partir do ano de 2027” que, conforme justificação apresentada pelo autor, “nada mais faz que ajustar o número de deputados federais por estado e pelo Distrito Federal aos dados populacionais mais atualizados e recentemente divulgados pelo IBGE”.

Segundo proposto pelo PLP nº 148/2023, sete estados teriam mais deputados do que têm atualmente (Amazonas: +2; Ceará: +1; Goiás: +1; Minas Gerais: +1; Mato Grosso: +1; Pará: +4; e Santa Catarina: +4, Estado do autor do PLP), por outro lado, sete estados perderiam representantes (Alagoas: -1; Bahia: -2; Paraíba: -2; Pernambuco: -1; Piauí: -2; Rio de Janeiro: -4; e Rio Grande do Sul: -2).

Conforme já mencionado neste artigo, custa bastante, em termos político ao Poder Legislativo corrigir a “distorção federativa”, pois tal decisão depende de um ajustamento que pode levar à redução de algumas bancadas e à eliminação de algumas das cadeiras dos próprios parlamentares que atuam na presente legislatura. Essa seria, também, mais uma das justificativas apresentadas pelo STF em favor de “sentença construtiva”, com a finalidade de desembaraçar os canais de mudança política necessários ao reequilíbrio da relação deputado/população, na forma prescrita pela Constituição.

Não é o propósito deste artigo discutir a proposta apresentada pelo PLP nº 148/2023, aliás isso será feito em breve na Comissão de Constituição e Justiça e de Cidadania da Câmara dos Deputados (CCJC/CD), onde o PLP atualmente se encontra e onde no mês passado, junho de 2024, foi aprovado o Requerimento nº 37/2024-CCJC, do relator, deputado Danilo Forte (União/CE), de realização de audiência pública para debater o projeto.

Repetindo a frase que já é quase um adágio nesta coluna: aguardemos as cenas do próximo capítulo dessa novela, cujo desfecho deve estar próximo (ou não…).

Autores

  • é analista legislativo da Câmara dos Deputados, professora colaboradora do Mestrado Profissional em Poder Legislativo do Centro de Formação, Treinamento e Aperfeiçoamento da Câmara dos Deputados, doutora pela Universidade de Brasília (UnB), visiting PhD student at University of York, mestre pela Universidad Carlos III de Madrid, Especialista em Direito Parlamentar e Poder Legislativo pelo Instituto Legislativo Brasileiro do Senado Federal, bacharela em Direito pela UnB, LLB exchange student at Australian National University, pesquisadora do Observatório da LGPD-UnB, pesquisadora do Grupo de Estudos em Direito das Telecomunicações (GETEL/UnB/CNPq), autora do livro “All Eyes on Me: riscos e desafios da Tecnologia de Reconhecimento Facial à luz da Lei Geral de Proteção de Dados”.

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