A revisão do processo administrativo disciplinar

A revisão do processo administrativo disciplinar (PAD) é uma questão que não tem sido enfrentada em sede doutrinária pelo Direito Administrativo. A doutrina, infelizmente, fica omissa, e, às vezes, refém de uma administração pública autoritária e punitivista.

Não se nega o poder disciplinar da administração. Não é isso. Não obstante, o exercício do poder disciplinar ostenta um fim, de modo que a
sanção se deve mostrar adequada, necessária e proporcional a essa finalidade.

É preciso ter claro que, o ideal de proporcionalidade determina a proibição em face do Estado-Administração de punir em excesso, bem como que a sanção há de ser proporcional. É o que prevê o artigo 2⁰ da Lei Federal n^o 9.784/99, que regula o processo administrativo no âmbito da administração pública federal.

Os direitos fundamentais, por sua vez, balizam o poder disciplinar. Simples assim.

Por sinal, vale lembrar de que o Processo Administrativo Disciplinar é inquisitorial. Não há imparcialidade. É um faz-de-conta. Quem acusa também julga.

Pode isso?!

Porém, é de se notar que todo PAD que resulte em pena poderá ser revisto, a qualquer tempo. Não há prescrição. Inclusive, tratando-se de servidor falecido a legitimidade para propor o instituto da revisão, é de qualquer pessoa da família. No caso de incapacidade do servidor, a revisão será requerida pelo respectivo curador.

Desse modo, a Lei nº 8.112/1990, Estatuto dos Servidores civis da União, no artigo 174, prevê que:

“O processo disciplinar poderá ser revisto, a qualquer tempo, a pedido ou de ofício, quando se aduzirem fatos novos ou circunstâncias suscetíveis de justificar a inocência do punido ou a inadequação da penalidade aplicada.”

É extremamente importante destacar: cabe, também, revisão do PAD quando há inadequação da penalidade aplicada. É direito da lei que diz. Pense-se, por exemplo, no servidor proativo, com 31 anos de serviço público, que jamais teve qualquer anotação desabonadora em sua folha funcional da qual constam apenas elogios e comete uma infração disciplinar administrativa, sendo, assim, demitido.

Pergunta: está correta a aplicação da penalidade de demissão?

A resposta só pode ser: não, não e não! Por quê? Porque violou o princípio da dosimetria da pena, vale dizer, não observou os bons antecedentes do servidor e o princípio da proporcionalidade.

Além disso, o artigo 65 Lei nº 9.784/99, diz que:

“Os processos administrativos de que resultem sanções poderão ser revistos, a qualquer tempo, a pedido ou de ofício, quando surgirem fatos novos ou circunstâncias relevantes suscetíveis de justificar a inadequação da sanção aplicada.”

O instituto da revisão do Processo Administrativo Disciplinar (RPAD) é, também, previsto no artigo 77, do Decreto-Lei Estadual 220/1975 c/c artigo 343 do Decreto-Lei Estadual nº 2.479/1979, do Estatuto e Regulamento dos Servidores civis do estado do Rio de Janeiro.

“Poderá ser requerida a revisão do inquérito administrativo de que haja resultado pena disciplinar, quando forem aduzidos fatos ainda não conhecidos, comprobatórios da inocência do funcionário punido.”

Cabe rememorar que a Lei nº 8.112/1990 tem aplicação subsidiária aos servidores estaduais e municipais e, inclusive, aplica-se a magistratura. É que assim decidiu a jurisprudência do Pleno do STF: MS 25.191/DF, relatora ministra Cármen Lúcia, MS 28.869/DF, relator ministro Dias Toffoli – MS 28.918/DF, relator ministro Dias Toffoli – MS 30.302-MC/DF, relator ministro Celso de Mello.

O fundamento da revisão do PAD é o princípio do favor rei que procura equilibrar as partes, já que o Estado é o fortão. Como no Processo Penal, o Direito Administrativo impõe, também, penas, às vezes, até pior do que um condenação penal, como, por exemplo, com a demissão do cargo ou cassação da aposentadoria.

A propósito, a revisão criminal é prevista no artigo 622, do Código de Processo Penal: “A revisão poderá ser requerida em qualquer tempo, antes da extinção da pena ou após”.

Além de tudo, não se pode esquecer do Princípio da Dignidade Humana, que é princípio fundamental da República, não deixando persistir uma condenação injusta no processo administrativo disciplinar.

É preciso ter sempre presente, de que a ciência do Direito não é uma norma, mas um conjunto de normas de um determinado ordenamento jurídico; como todo sistema normativo [1].

Mas é sempre bom avisar:  a Constituição Federal ocupa o centro do ordenamento jurídico, não é?

No processo revisional, o ônus da prova cabe ao requerente. A simples alegação da parte de injustiça da penalidade não constitui fundamento para a revisão, que requer elementos novos, ainda não apreciados no processo originário.

Por outras palavras, elementos novos são aqueles inéditos que já existiam ao tempo da prolação da decisão, e que não foram produzidos no PAD, em face a parte ignorar ou de que não pôde fazer uso.

Deferida a petição da revisão, a autoridade competente providenciará a constituição de comissão revisora, que é opinativa. O julgamento caberá à autoridade que aplicou a penalidade. Da revisão do processo não poderá resultar agravamento de penalidade.

Nesse sentido, é a lição de Renato Ferraz [2]:

“Ao nosso ver, a decisão de revisão do processo administrativo não poderá acarretar agravamento da punição imposta anteriormente (reformatio in pejus), aplicando-se subsidiariamente o art. 182 § único da Lei nº 8112/1990, onde dispõe que: da revisão do processo não poderá resultar agravamento de penalidade. Por outro lado, o reformatio in pejus, por óbvio, desestimularia o uso de recursos, ameaçando a utilização de um instrumento constitucional valido de defesa. Tudo isso, rompe com a boa-fé e segurança jurídica, violando, na prática, um direito fundamental.”

Contudo, na revisão do PAD, não se pode esquecer da Súmula 18, do STF:

“Pela falta residual, não compreendida na absolvição pelo juízo criminal, é admissível a punição administrativa do servidor público.”

Logo, é imprescindível um redesenho da velha Súmula 18 do STF. Não podemos ficar eternamente agarrados a dogmas jurídicos antigos.

Para pior: na faculdade de Direito, é ensinado à teoria da independência entre as esferas penal e administrativa, como se elas não se dialogassem. Como fossem herméticas e isoladas. Em consequência, sim, é necessário a releitura das responsabilidades.

De uma obviedade óbvia: sem falta residual não é possível a punição administrativa do servidor. Simples assim!

Ocorre que a administração pública, em nome da falsa separação dos poderes, inventa uma suposta falta residual para justificar a instauração do PAD e, para, arbitrariamente, impor penalidade ao servidor; atropelando a dignidade humana, a culpabilidade, a individualização da sanção, a coisa julgada penal, os princípios da segurança jurídica e a proporcionalidade.

Ou seja, o resíduo administrativo é a “fórmula mágica” usada arbitrariamente para punir o servidor.  É caminho torto que a administração faz para analisar qualquer fato na esfera administrativa, independente se o servidor foi absolvido na esfera criminal.

Na verdade, de resíduo, em regra, nada tem! A administração pública atravessa linhas do devido processo legal.

Em caso do pedido revisional, a ladainha é sempre a mesma: a absolvição criminal somente influenciará a aplicação da punição administrativa se ficar provado, na ação penal, a inexistência do fato ou negativa de autoria.

Esse axioma é repetido mecanicamente!

Ocorre que essa tese da independência absoluta entre instâncias, para a absolvição penal, por insuficiência de provas, leva a uma escancarada injustiça.

Por quê? Porque não se pode punir administrativamente o servidor em razão dos mesmos fatos, se na seara penal, ele foi absolvido, independente, é óbvio, se foi por insuficiência de provas.

Explico: Se, na esfera criminal, o réu foi absolvido, ainda que por ausência de provas, não se pode, por questão de coerência e integralidade, pelo mesmo fato, sofrer uma sanção administrativa.

Senão, ficará uma esquizofrenia jurídica!

Nem Freud explica…

Por sinal, vale rememorar que pela teoria da unidade do poder punitivo, que dá efetividade aos direitos fundamentais, há, sim, a superação da teoria da autonomia e independência das instâncias, vinculando à esfera administrativa.

Além do que, a coisa julgada penal quando o servidor é absolvido por falta de provas, sendo, é claro, inocente, impede novo julgamento sobre os mesmos fatos.

É a primazia da esfera penal sobre a administrativa!

Essa velha opinião irracional da independência entre as instâncias gera perplexidades: decisões desproporcionais e contraditórias. Fica uma bipolaridade.

Por fim, tenha-se claro, ainda, que Súmula 18 do STF deve ser interpretada à luz da segurança jurídica, proteção à confiança, proporcionalidade, vedação ao bis in idem e boa-fé objetiva em nome da coerência e, claro, evitar punições arbitrárias.

Entretanto, a doutrina fica indiferente e omissa!

Referências
[1] BOBBIO, Norberto, Teoria do Ordenamento Jurídico, p.31, 10 ª ed., 1999
[2] FERRAZ, Renato, Estatuto do Policiais Civis do Estado do Rio de Janeiro,   p.338. 1ª ed., 2019.