Opinião

Inconstitucionalidade do afastamento de prefeito pela Câmara Municipal

Autor

  • Pedro de Oliveira Alves

    é pós-doutorando bolsista na Faculdade de Direito de Vitória (FDV/ES) doutor e mestre em Direito pela UFPE ex-professor de Direito Constitucional Processo Penal e Teoria do Estado da Faculdade de Direito do Recife (UFPE) advogado bacharel em Direito pela UFRN.

23 de fevereiro de 2024, 11h25

A responsabilidade dos agentes políticos é, sem dúvidas, uma das questões mais importantes em uma democracia constitucional. Em nosso cotidiano, porém, ainda acompanhamos muitas questões problemáticas em torno da apuração de responsabilidade dos prefeitos nas Câmaras Municipais.

Dentre os episódios mais recentes, é alarmante o caso de Limoeiro do Norte, no Ceará. Por isso, neste breve artigo, proponho uma análise das inconstitucionalidades e ilegalidades frequentemente observadas nos processos de impeachment contra prefeitos nas Câmaras Municipais.

Toda análise será orientada a partir da Constituição, pois, como ensina Virgílio Afonso da Silva, ela é o pacto fundacional de nossa comunidade política para a proteção de direitos básicos [1].

Na primeira parte do artigo, são desenvolvidas as linhas gerais dos limites estabelecidos pela Constituição sobre a competência legislativa do impeachment contra prefeitos municipais.

Na segunda, são discutidos alguns casos concretos, principalmente a ilegalidade do afastamento temporário da prefeita de Limoeiro do Norte.

Inicialmente, cabe enfatizar que a apuração da responsabilidade dos prefeitos por infrações político-administrativas (impeachment) é um fenômeno político e jurídico.

No passado, a jurisprudência brasileira sobre o tema costumava oscilar bastante[2]. No entanto, após o julgamento da ADI 2.220/SP em 2011[3], o Supremo Tribunal Federal converteu a antiga Súmula 722 e aprovou a Súmula Vinculante 46:

A definição dos crimes de responsabilidade e o estabelecimento das respectivas normas de processo e julgamento são de competência legislativa privativa da União.”

Para além deste enunciado, deve ser enfatizada a ratio decidendi do precedente representativo: apenas lei nacional especial poderá disciplinar a responsabilidade político-administrativa dos agentes políticos federais, estaduais e municipais.

O fundamento dessa lógica é simples. A Constituição estabelece competência federal para direito penal e processual (artigo 21, I) e prevê expressamente que as normas sobre processo e julgamento das agentes políticos competem à União (legislação nacional especial), segundo o artigo 85, parágrafo único da lei fundamental.

Portanto, crimes de responsabilidade e seu processamento somente podem ser definidos pela legislação federal. Além dos motivos jurídicos, é também uma opção política do constituinte, pois diferentes regulamentações nos estados e nos munícipios poderiam criar condições para o esvaziamento das investigações contra agentes políticos.

Portanto, segundo o atual posicionamento do STF, as legislações locais não podem afastar a aplicação do Decreto-Lei 201/1967.

Esta legislação é, atualmente, o documento que regulamenta nacionalmente os crimes de responsabilidade e as regras processuais no âmbito dos municípios. Assim, o aperfeiçoamento da legislação sobre impeachment, em todos os âmbitos federativos, somente pode ser realizado pelo Congresso.

Curiosamente, o próprio Decreto-Lei 201/1967 permitia que os estados estabelecessem regras diferentes (artigo 5º, caput), mas uma interpretação conforme a nova ordem constitucional afasta essa possibilidade na atualidade. Por isso, muitas legislações estaduais foram criadas sobre o tema. Com a edição da Súmula Vinculante nº 46, a Constituição de 1988 é prestigiada e melhor protegida: agora, apenas competência federal.

Legislação desatualizada no Ceará
Infelizmente, algumas unidades federativas não atualizaram sua legislação. É o caso do Ceará, que não revogou explicitamente a antiga Lei estadual nº 12.550/1995 [4]. Esta legislação local apresenta algumas antinomias em relação ao Decreto-Lei 201/1967, que foi recepcionado pela Constituição.

As súmulas vinculantes, previstas na Constituição a partir da Emenda nº 45/2004, possuem a significativa função de vincular todos os órgãos do Poder Judiciário e da administração pública federal, estadual e municipal. Ou seja, nenhum destes órgãos públicos poderá deixar de aplicar corretamente a súmula vinculante.

Caso isso ocorra, o constituinte admitiu a possibilidade de reclamação ao STF (artigo 103-A, §3º da Constituição). Assim, concordando com Georges Abboud, é possível afirmar que a reclamação tornou-se o mecanismo processual mais importante para assegurar a observância dos pronunciamentos judiciais vinculantes, inclusive em tribunais locais a partir do novo Código de Processo Civil [5].

Em síntese, qualquer ato administrativo ou normativo da Presidência da Câmara Municipal que viole a Súmula Vinculante nº 46 permitirá o imediato ajuizamento de reclamação constitucional no Supremo.

No caso específico de Limoeiro do Norte, uma cidadã local e ex-secretária da gestão anterior protocolou uma denúncia na Câmara Municipal contra a prefeita em exercício, Dilmara Amaral, na tarde do dia 7 de fevereiro de 2024.

Em síntese, a denunciante apontou duas questões: supostas fraudes em um processo licitatório e a ocorrência de possível uso indevido de cargo comissionado para a promoção pessoal da prefeita.

Na manhã do dia seguinte, a denúncia foi lida e posta em votação em plenário. Na sequência, os vereadores, por unanimidade e com uma abstenção, aprovaram o afastamento temporário da prefeita em razão do recebimento da denúncia.

Dilmara Amaral, prefeita em exercício naquele momento, apenas tomou posse no dia 12 de outubro de 2023, em razão da licença do prefeito titular José Maria Lucena por motivos de saúde.

Apesar de ter sido eleita vice-prefeita na mesma chapa, rompeu politicamente com o prefeito titular e não tem maioria política no Parlamento. Esse fato é importante para que o leitor compreenda o cenário completo.

No mesmo dia 8 de fevereiro de 2023, a Câmara, após ter afastado a prefeita em exercício, renovou a licença do prefeito titular José Maria Lucena, uma vez que este não possui condições de retornar ao cargo por motivos de saúde. Por isso, o presidente da Câmara assumiu a chefia do Poder Executivo municipal.

Antes de examinar irregularidades do caso, esclareço que nem toda investigação parlamentar precisa ser feito em um processo de impeachment.

Para instalar uma Comissão Parlamentar de Inquérito (CPI) na Câmara, por exemplo, basta a assinatura de 1/3 (um terço) dos parlamentares. É um clássico direito político da oposição e das minorias parlamentares.

A CPI seria, aliás, adequada para apurar a suposta fraude de licitação ou mesmo o uso de cargos comissionados, sendo tudo isso realizado em conjunto com o controle do Tribunal de Contas e com o Ministério Público (órgãos independentes que também podem contribuir para a defesa do patrimônio público).

Mesmo que a prefeita eventualmente deixe o cargo em caso de retorno do titular, ainda será possível investigar seus atos enquanto gestora pública.

A pressa, como dizem os mais antigos, é inimiga da perfeição. Uma investigação irregular, com vícios e equívocos, apenas possibilita sua anulação no futuro.

Erros no processo de impeachment
O primeiro e mais grave equívoco jurídico no processo de impeachment contra a prefeita Dilmara Amaral é a inaplicação da Súmula Vinculante nº 46.

Em ato do presidente da Câmara Municipal de Limoeiro do Norte (Ofício nº 36/2024, de comunicação à prefeita afastada), consta que o procedimento seguirá estritamente o Regimento Interno da Câmara Municipal e a Lei Orgânica Municipal.

Conforme julgados recentes do Supremo (Reclamação 33.597/CE e Reclamação 31.850/PB), a legislação aplicável é o Decreto-Lei 201/1967.

No caso específico do afastamento temporário de prefeito no momento do recebimento da denúncia, a inconstitucionalidade é flagrante.

O ministro Alexandre de Moraes, de forma acertada ao apreciar a Reclamação 29.796/PB em 2018, considerou inadmissível o afastamento cautelar do chefe do Executivo, uma vez que esta medida não encontra amparo no Decreto-Lei 201/1967, o que viola a Súmula Vinculante 46.

Em análise do Regimento Interno da Câmara Municipal de Limoeiro do Norte (versão atualizada em 31.05.2023 [6]), inexiste previsão do afastamento temporário neste caso. Por outro lado, a Lei Orgânica Municipal (versão de 2017 [7]) e a Lei estadual nº 12.550/1995 fazem previsão da medida. Em todo caso, uma vez que a medida não se encontra no Decreto-Lei 201/1967, o ato é juridicamente ilegítimo.

A existência de um vício grave como este deve ser acompanhada pelos juristas. Trata-se de uma grave restrição aos direitos políticos que não pode ser considerada discussão interna dos regimentos internos, variando em cada município. É possível sempre divergir da opção política do legislador nacional no âmbito das opiniões e debates, mas é preciso seguir a legalidade constitucional.

O prematuro afastamento dos prefeitos, concomitantemente ao recebimento da denúncia pela Câmara, acarreta um potencial risco de danos à administração pública. A instabilidade política e as frequentes interrupções na chefia do Poder Executivo não contribuem para o bem-estar do município.

Diferente do processo de impeachment em nível nacional ou estadual, os municípios são, em geral, mais vulneráveis a conchavos políticos locais.

Uma vez que os vereadores e as lideranças locais tenham suas pretensões desatendidas, o gestor municipal poderia ser retirado sob o simples pretexto de iniciar uma investigação. Mas o processo de impeachment não pode ser utilizado como um simples instrumento de conveniência política.

Outros casos
Também no Ceará, a Câmara Municipal de Nova Olinda fez algo muito semelhante em 2019: aprovou afastamento temporário do prefeito municipal e reduziu os subsídios deste à metade. Em medida cautelar na Reclamação 33.597/CE, o ministro Gilmar Mendes determinou o imediato retorno do prefeito ao cargo, invalidando as medidas da Câmara Municipal.

Não apenas a votação para afastamento temporário, mas qualquer outra medida processual.

No caso da cidade paraibana de Cabedelo (2018), por exemplo, a Câmara Municipal tentou até mesmo fazer inquirição de testemunhas sob sigilo, o que também está em desacordo com a legislação nacional aplicável, violando a Súmula Vinculante 46 (Reclamação 29.796/PB).

Outro caso importante foi o reconhecimento pelo ministro Dias Toffoli de que também não é aplicável votação secreta dos vereadores para o julgamento de impeachment (na época, com previsão na Constituição do Pará), justamente por não haver previsão na legislação nacional (Reclamação 24.727/PA).

Mais de uma década depois da Súmula Vinculante nº 46 e depois de tantos julgados no STF, inclusive sobre municípios no estado do Ceará, é lamentável que ainda ocorram tantas ilegalidades pela simples inobservância da legislação nacional.

Evidentemente, a formação jurídica não é exigida para parlamentares. E mesmo a presença de bons advogados nas bancadas parlamentares nunca significou necessariamente fidelidade às normas constitucionais.

Apenas a leitura literal dos dispositivos do Decreto-Lei 201/1967 não é suficiente, pois é preciso estar ciente dos debates jurisprudenciais e teóricos para uma melhor proteção dos direitos e garantias envolvidos.

Por essa razão, um dos desafios para o aperfeiçoamento da democracia representativa é o fortalecimento do acompanhamento social e das assessorias jurídicas nas câmaras para que graves equívocos, como os listados neste artigo, não voltem a ocorrer no futuro.

Ainda que o presidente do legislativo municipal deva determinar a leitura e a consulta à Câmara sobre o recebimento da denúncia na primeira sessão (artigo 5º, II, do Decreto-Lei 201/1967), é preciso entender que, antes da votação em plenário, pode ocorrer uma consulta formal à assessoria jurídica do Parlamento ou do Gabinete da Presidência do Parlamento municipal.

Essa prática, aliás, foi recentemente adotada pela Câmara Municipal de São José dos Campos (SP) em 2022 [8]. A legislação federal obriga que a discussão sobre o recebimento da denúncia seja iniciada para evitar o “engavetamento” da denúncia, mas uma análise rigorosa sobre os aspectos formais e materiais é bem-vinda.

Uma nova legislação nacional, mais moderna e eficiente, poderia contribuir para esse aperfeiçoamento, mas, enquanto isso não ocorre, é preciso incentivar uma interpretação constitucional adequada: comprometida com a proteção das garantias constitucionais dos acusados, com o sistema de repartição de competências e com a proteção da administração pública.

Deve incentivar modelos e técnicas de investigação e transparência, mas sem vilipendiar os direitos políticos dos cidadãos envolvidos.

 


[1] SILVA, Virgílio Afonso da. Direito constitucional brasileiro. São Paulo: Editora da USP, 2021, p. 33-34.

[2] Como curiosidade histórica, o Supremo Tribunal Federal, no passado, já invalidou o afastamento temporário de prefeito em decisão do Min. Sepúlveda Pertence em 2008 (SLS 815) e reconheceu que apenas a União poderia legislar sobre impeachment nos Estados e Municípios (ADI 132/RO, julgada em 2003), mas também já admitiu que importantes dispositivos do Decreto-Lei 201/1967 não teriam sido recepcionados e que algumas medidas como afastamento temporário poderiam ser admitidas (Recurso Extraordinário 301910/MS). Esse julgamento ocorreu no âmbito de controle difuso, com efeitos restritos ao caso julgado, portanto não vinculante a outros casos. No entanto, a questão foi finalmente pacificada com a interpretação a partir da ADI 2.220 e da Súmula Vinculante 46 em 2011. Sobre a primeira decisão, cf. https://www.conjur.com.br/2008-jan-25/stj_mantem_prefeito_municipio_baiano_cargo/.

[3] Cf. inteiro teor do acórdão, disponível em: https://redir.stf.jus.br/paginadorpub/paginador.jsp?docTP=TP&docID=1609913

[4] Disponível em: https://belt.al.ce.gov.br/index.php/legislacao-do-ceara/organizacao-tematica/fiscalizacao-e-controle/item/2943-lei-n-12-550-de-27-12-95-d-o-de-29-12-95.

[5] ABBOUD, Georges. Processo constitucional brasileiro. 5. ed. São Paulo: Thomson Reuters, 2021, p. 1033.

[6] Disponível em: https://camaralimoeirodonorte.ce.gov.br/arquivos/2882/REGIMENTO%20INTERNO%20DA%20CAMARA%20MUNICIPAL_008_2009_0000001.pdf

[7] Disponível em: https://camaralimoeirodonorte.ce.gov.br/arquivos/2501/LEI%20ORGANICA%20MUNICIPAL_001_2017_0000001.pdf

[8] CÂMARA MUNICIPAL DE SÃO JOSÉ DOS CAMPOS/SP. Parecer nº 10.332, Processo nº 2538/2022. Disponível em: https://camarasempapel.camarasjc.sp.gov.br/Arquivo/Documents/DOC/202203241801111287(28028).pdf.

Autores

  • Brave

    é advogado, doutor e mestre em Direito pela Universidade Federal de Pernambuco (UFPE) e professor substituto de Processo Constitucional e Direito Constitucional 2 da Faculdade de Direito do Recife (UFPE).

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