Fábrica de Leis

A novela da desoneração da folha de pagamento: sobre a devolução de medidas provisórias

Autor

  • é analista legislativo da Câmara dos Deputados professora colaboradora do mestrado profissional em Poder Legislativo do Cefor-CD (Centro de Formação Treinamento e Aperfeiçoamento da Câmara dos Deputados) doutora pela UnB (Universidade de Brasília) visiting PhD student at University of York mestre pela Universidad Carlos 3º de Madri especialista em Direito Parlamentar e Poder Legislativo pelo ILB (Instituto Legislativo Brasileiro) do Senado bacharela em Direito pela UnB LLB exchange student at Australian National University pesquisadora do Observatório da LGPD-UnB pesquisadora do Grupo de Estudos em Direito das Telecomunicações (Getel/UnB/CNPq) autora do livro "All Eyes on Me: riscos e desafios da Tecnologia de Reconhecimento Facial à luz da Lei Geral de Proteção de Dados".

    Ver todos os posts

20 de fevereiro de 2024, 8h00

A desoneração da folha de pagamento já foi pano de fundo de nossa discussão sobre os vetos zumbis. Agora a temática retorna, na forma de reoneração, para mais uma discussão acerca da separação entre os Poderes e da disputa de forças na arena política.

Nesta Fábrica de Leis, nos interessam, em particular, os aspectos atinentes ao Direito Legislativo, pouco estudado na Academia (apesar de começar a ser ensinado de maneira sistemática em algumas Universidades), mas cujas aplicação é diária nas práticas dos parlamentos e cujos efeitos são sentidos por todos.

Com o desdobramento da questão da des/reoneração da folha de pagamento foi trazida à baila a discussão sobre a devolução de medidas provisórias (MPV) pelo presidente do Congresso da qual esta coluna se ocupará hoje.

Voo de águia
Mas antes de entrar na discussão acerca do processo legislativo propriamente dito, atendendo a pedidos de alguns leitores da coluna que tratou sobre os vetos zumbis, farei um “voo de águia” apresentando os principais pontos do caso concreto.

A desoneração da folha de pagamento que beneficiava 17 grandes setores da economia com redução de alíquotas, já existia desde o governo Dilma (2012) e tinha previsão de término em 2023, quando teve a prorrogação autorizada pelo Congresso, por meio do Projeto de Lei (PL) nº 334/2023, vetado totalmente pelo presidente da República, em 23/11/2023.

Em 14/12/2023, o Congresso, reunido em sessão conjunta, derrubou integralmente o veto presidencial por ampla maioria (60 votos de um total de 73, no Senado; e 378 votos de um total de 456, na Câmara dos Deputados, i.e., mais de 80% em cada Casa), restabelecendo a desoneração por meio da Lei nº 14.784/2023, promulgada pelo presidente do Senado em 27/12/2023 e publicada no Diário Oficial da União em 28/12/2023, prorrogando a desoneração das folhas até 31 de dezembro de 2027 (aqui fizemos uma explanação aprofundada a respeito da apreciação de vetos).

Cumpre mencionar que o simples fato de a lei ter sido promulgada pelo presidente do Senado e não pelo presidente da República (cf. artigo 66, §§5º e 7º, da CF) dá sinais claros da celeuma que cerca o tema.

Já vinha sendo ventilado que tão logo a Lei fosse promulgada, o governo proporia ação junto ao STF tendo como base o mesmo argumento que justificou o veto, i.e., a inconstitucionalidade do texto.

Era sabido, também, que paralelamente à ação, o Ministério da Fazenda preparava uma MPV contemplando o tema, tendo em vista a estimativa da pasta que, prevalecendo a derrubada do veto, o governo deixaria de arrecadar cerca de R$ 20 bilhões em 2024.

ConJur

No dia seguinte à promulgação da lei, em 29/1/2023 — quando o Congresso já estava em recesso parlamentar há uma semana — foi publicada no DOU a MPV nº 1.202/2023, que impôs:

1) a reoneração gradual dos 17 setores que haviam sido beneficiados pela desoneração da folha até 2027;
2) a revogação de incentivos para o setor de eventos;
e 3) a limitação no percentual para compensação tributária obtida por via judicial.

Um dos objetivos declarados da MPV diz respeito à redução da perda de receita do governo federal pelo aumento na arrecadação, com o fito de zerar o déficit fiscal nas contas públicas.

As regras da MPV já têm força de lei, mas só produzem efeito a partir de 1º de abril de 2024, respeitando a chamada “noventena”. Até lá, seguem valendo as normas promulgadas pelo Congresso.

A apresentação da MPV foi considerada por muitos uma afronta à soberania do Poder Legislativo que já havia se manifestado de maneira contundente quanto à desoneração da folha de pagamento (como visto, o veto ao PL nº 334/2023 foi derrubado com votos de mais de 80% das Casas).

Multiplicaram-se os pedidos de parlamentares, de lideranças, de bancadas temáticas e do empresariado para a devolução, sem análise, da MPV.

Entre os argumentos estariam a violação à separação entre os Poderes e a alegação que a edição da MPV não atenderia a requisitos constitucionais como da urgência (artigo 62, caput, da CF). A MPV estaria sendo usada como um “segundo veto” não previsto na Constituição Federal, uma espécie de “derrubada da derrubada de veto”.

A devolução de MPV pelo Presidente do CN não conta com previsão constitucional expressa, mas isso não leva à conclusão, de plano, por sua inviabilidade, muito pelo contrário, como será mostrado, tem-se caminhado para uma construção e consolidação do emprego de tal instituto.

Desde a promulgação da Constituição de 1988, foram apenas cinco os casos de devolução total de MPV e uma em que houve devolução parcial (a MPV nº 886/2019).

A casuística é aparentemente pequena, mas definitivamente relevante considerando-se a fricção que gera entre os Poderes e o fato de no passado recente as devoluções terem se mostrado mais frequentes e mais fundamentadas.

As cinco devoluções totais são as seguintes:

  • MPV nº 33/1989, editada em 16/1/1989, que dispensava servidores civis da administração federal e dos extintos territórios federais, extinguia cargos e dava outras providências. A MPV foi devolvida ao presidente da República em 20/1/1989, quatro dias após sua edição, pelo primeiro vice-presidente do Senado, senador José Ignácio Ferreira, no exercício da presidência do Senado [1], por entender que a MPV tratava de ato meramente administrativo, de competência exclusiva do Executivo, não demandando MPV para tanto. Da decisão foi apresentado recurso do líder do governo no Senado, senador Saldanha Derzi, encaminhado à CCJ do Senado, onde não teria completado sua tramitação, sendo arquivado ao final da legislatura [2]. Na ficha de tramitação da MPV [3] consta a perda da eficácia em 15/02/1989, por decurso do prazo constitucional, bem como o registro de “sem eficácia” com base nos artigo 48, II e XI, do Regimento Interno do Senado Federal (RISF)[4]

  • .MPV nº 446/2008, editada em 10/11/2008, que dispunha sobre a certificação das entidades beneficentes de assistência social, regulava os procedimentos de isenção de contribuições para a seguridade social, e dava outras providências. Em 19/11/2008, o presidente do Senado, senador Garibaldi Alves Filho, comunicou ao Plenário sua decisão de devolver a MPV com base no artigo 48, II e XI, do RISF, por não atender aos requisitos de relevância e urgência [5]. Contra a decisão foi apresentado recurso ao Plenário pelo líder do governo, senador Romero Jucá. O recurso foi encaminhado à CCJ, nos termos do artigo 48, XI, do RISF[6]. Ainda assim, o presidente da Câmara dos Deputados, deputado Michel Temer, levou a MPV ao Plenário da Câmara que rejeitou formalmente a proposição por inadmissibilidade, em 10/02/2009, encerrando sua tramitação [7].

  • MPV nº 669/2015, editada em 26/02/2015, que tratou de temas diversos, tais como o aumento de carga tributária sobre empresas (na forma da alteração nas alíquotas de contribuição previdenciária sobre a receita bruta); alteração nas normas sobre tributação de bebidas frias; e alteração das medidas tributárias referentes à realização dos Jogos Olímpicos e Paraolímpicos de 2016, i.e., dentre outras coisas, à semelhança da MPV nº 1.202/2023, instituía a reoneração da folha de pagamento de 56 setores da economia. O presidente do Senado, senador Renan Calheiros, comunicou ao Plenário, também com base nas prerrogativas previstas no artigo 48, II e XI, do RISF, a devolução da MPV à Presidência da República. Alegou o abuso no uso das MPV, que deveriam ser medidas excepcionais e a deturpação da separação dos Poderes. Também se manifestou pela falta do pressuposto constitucional de urgência, tendo em vista que a alteração de alíquotas de contribuições previdenciárias, por força constitucional, deveria aguardar o prazo de noventa dias. Concluiu que a matéria poderia ter sido veiculada por PL de iniciativa do presidente da República, que ainda dispunha a seu favor da possibilidade da urgência constitucional. Apontou, por fim, a afronta ao princípio da segurança jurídica tendo em vista que o Congresso teria aprovado a MPV nº 651/2014, sancionada como Lei nº 13.043/2014, que teria possibilitado a desoneração da folha de pagamento de cerca de 60 setores da economia, sendo que a MPV nº 669/2015 aumentaria alíquotas anteriormente diminuídas [8]. Neste caso, além de devolver a MPV, o Ato Declaratório do Presidente da Mesa, publicado no DOU de 05/3/2015, declarou também a perda de eficácia da norma [9]. Sem embargo, duas semanas depois, em 19/3/2015, o Planalto editou a MPV nº 671/2015 (convertida na Lei nº 13.155/2015) na qual, entre outras providências, revogou a MPV nº 669/2015, numa clara manifestação de desagrado quanto à decisão de devolução da MPV e na tentativa de ter a palavra final sobre o assunto.

  • MPV nº 979/2020, editada em 09/06/2020, que dispunha sobre a designação de dirigentes pro tempore para as instituições federais de ensino durante o período da pandemia da covid-19. No dia seguinte à sua publicação, a MPV já contava com a manifestação de diversos parlamentares requerendo sua devolução. Houve um total de 11 requerimentos de devolução, inclusive assinados por líderes. Nos casos de devolução de MPV descritos anteriormente, pode-se dizer que o “movimento” foi “monocrático” por parte do Presidente do CN, desta vez, mobilizou uma plêiade de parlamentares. As argumentações contemplavam a violação à separação dos Poderes; ao pressuposto constitucional de urgência (art. 62, caput, da CF); à irrepetibilidade das MPV (art. 62, §10, da CF); à autonomia universitária (art. 207, da CF). O Presidente do Senado, Senador Davi Alcolumbre, devolveu a MPV em 12/06/2020, novamente com base no art. 48, XI, do RISF, mas também no art. 206, VI, e no art. 207, ambos da CF, que garantem gestão democrática do ensino público e autonomia administrativa às universidades. Entretanto, fez algo até então inédito: declarou, ademais, o encerramento da tramitação da MPV no CN[10]. Numa nítida demonstração de contrariedade (evidenciando o atrito entre os Poderes no caso concreto), o Presidente da República, editou a MPV nº 981/2020[11], publicada em edição extra do DOU na tarde do mesmo dia 12/06/2020, na qual revogou a MPV nº 979/2020. Ainda assim, na ficha de tramitação da MPV nº 979/2020, o registro que consta é de perda de eficácia com base no art. 48, II e XI, do RISF[12]. Mais uma disputa de narrativas de quem tem a palavra final.

  • MPV nº 1.068/2021, editada em 06/09/2021, que alterava o Marco Civil da Internet (Lei nº 12.965/2014). Novamente, diversos requerimentos de devolução da matéria foram apresentados por parlamentares. Diferente dos episódios anteriores, desta vez houve judicialização do caso, que foi levado ao Supremo Tribunal Federal, onde a relatora, ministra Rosa Weber, deferiu medida cautelar em nada menos do que sete Ações Diretas de Inconstitucionalidade (ADI) suspendendo, na íntegra, a eficácia da MPV e sinalizando para o Presidente do Congresso quanto à constitucionalidade da devolução ao registrar que a “decisão não impede que o eminente Presidente do Congresso Nacional formule, eventualmente, juízo negativo de admissibilidade quanto à Medida Provisória 1.068/2021, extinguindo desde logo o procedimento legislativo resultante de sua edição[13]. É o famoso “levantou a bola para o presidente do Congresso cortar”, ou de forma ainda mais coloquial, “deu a deixa”. No mesmo dia, 14/9/2021, o Presidente do Senado, Senador Rodrigo Pacheco, devolveu a MPV e declarou o encerramento de sua tramitação no CN, desta vez com base em nada menos do que 10 “considerandos” [14]. Aliás, outra inovação diz respeito a esta fundamentação jurídica mais robusta e consistente do ato de devolução [15]. O registro que consta da ficha de tramitação da MPV é o mais contundente dos vistos até aqui: “REJEITADA A MATÉRIA (DECISÃO TERMINATIVA) Impugnada pela Presidência (artigo 48, inc. XI, do RISF)[16].

As MPV têm força de lei desde sua edição e, em princípio, só perderiam eficácia na hipótese de rejeição; por decurso de prazo (artigo 62, §3º, da CF); se revogadas; ou se, antes disso, forem declaradas inconstitucionais pelo STF. Sem embargo, conforme visto na casuística apresentada, ao lado dessas hipóteses, tem sido construída uma práxis legitimadora da devolução da MPV pelo presidente do Congresso.

Cumpre apontar que o artigo 62, §5º, da CF, ao determinar que a “deliberação […] sobre o mérito das medidas provisórias dependerá de juízo prévio sobre o atendimento de seus pressupostos constitucionais” não designa o ator a quem cabe tal juízo, muito menos estabelece uma suposta exclusividade na atuação (e.g., à comissão mista que apreciará a MPV).

Tampouco o fazem o Regimento Comum do Congresso ou a Resolução do CN nº 1/2002, que dispõe sobre a apreciação das MPV pelo CN. Assim, a devolução de MPV pelo presidente do CN não seria contrária à norma posta, representando uma forma de controle de constitucionalidade prévio.

Verifica-se que o fundamento para a devolução de todas as MPV foi o artigo 48, XI, do RISF, que permite ao presidente do Senado “impugnar as proposições que lhe pareçam contrárias à Constituição, às leis, ou a este Regimento”. Esse dispositivo tem um homólogo constitucional no artigo 49, XI, o qual dispõe caber ao CN “zelar pela preservação de sua competência legislativa em face da atribuição normativa dos outros Poderes”.

Por fim, ainda que se verifique alguma divergência doutrinária quanto aos efeitos da devolução de uma MPV, esta autora defende que associado ao ato político de devolver uma MPV, cessaria juridicamente sua vigência, por representar a rejeição preliminar pelo Legislativo, interrompendo, assim, sua eficácia. Mesmo porque, tem-se observado a devolução em casos em que se interpretou não ser adequado sequer aguardar a rejeição formal da MPV (após apreciação pela comissão mista e pelos plenários das Casas), i.e., diante de efeitos concretos inaceitáveis afora casos de inadmissibilidade, na qual não se observem os requisitos constitucionais de relevância e urgência (artigo 62, caput e §5º, da CF); ou quando verificada ofensa ao princípio da irrepetibilidade (artigo 62, §10, da CF).

Bem, para quem nos acompanhou até aqui, adianto que em meados de janeiro, ao final de uma das reuniões de negociação a respeito da MPV nº 1.202/2023, o líder do governo no Senado teria manifestado que a possibilidade da devolução da MPV estaria “fora do cardápio”, além disso, frisou que o prazo de 90 dias para o início dos efeitos da MPV permitiria que os diálogos continuassem.

Possibilidades
Desse modo, as possibilidades de resolução do caso concreto da MPV nº 1.202/2023 incluem: 1) a devolução da MPV (que já teria sido descartada); 2) a rejeição por uma da Casas; 3) esperar o texto perder a validade (120 dias após o fim do recesso parlamentar); 4) a edição, pelo Governo, de uma nova MPV em substituição à MPV nº 1.202/2023; 5) o envio de um PL pelo Executivo.

Quanto a esse último cenário, já foi apregoada a sugestão de que o Governo apresentasse suas propostas via PL, para uma discussão mais ampla e sem prazo determinado. Um PL seria um sinal de diálogo, ao passo que a apresentação da MPV, sem dúvidas, foi vista como imposição de uma agenda.

A MPV nº 1.202/2023 ainda será analisada por uma comissão mista e, em seguida, pelos Plenários da Câmara e do Senado. De toda sorte, confederações dos setores da economia afetados avaliam que haverá judicialização, caso as novas regras da MPV passem a valer a partir de abril.

E assim como na física, também na política, a cada ação corresponde uma reação e, apesar da boa disposição que os interlocutores têm aparentado em busca de um denominar comum, como parte do xadrez político, o Presidente do CN já teria “dado uma alfinetada” no Executivo ao manifestar que uma das principais iniciativas do CN em 2024 será a discussão da redução dos gastos públicos (sem querer dar spoiler, a questão do efeito backlash, será assunto futuro nesta coluna).

Como já tive oportunidade de dizer antes, se é verdade que o País só começa a funcionar após o Carnaval, “acompanhemos atentos as cenas do próximo capítulo desta novela […] cujo desfecho deve estar próximo (ou não…)”.

_____________________________________________________

[1] Poderia ser questionado se o Vice-Presidente do Senado Federal (SF) poderia agir em substituição ao Presidente do SF como Presidente do CN, e, portanto, se a ele seria permitido devolver a MPV, uma vez que na linha de substituição da Mesa do CN, viria o Vice-Presidente da Câmara dos Deputados, mas esta questão parece não ter sido levantada.

[2] https://www.congressonacional.leg.br/materias/pesquisa/-/materia/33790.

[3] https://www.congressonacional.leg.br/materias/medidas-provisorias/-/mpv/8108.

[4] Art. 48. Ao Presidente compete: […] II – velar pelo respeito às prerrogativas do Senado e às imunidades dos Senadores; […] XI – impugnar as proposições que lhe pareçam contrárias à Constituição, às leis, ou a este Regimento, ressalvado ao autor recurso para o Plenário, que decidirá após audiência da Comissão de Constituição, Justiça e Cidadania;

[5] https://legis.senado.leg.br/diarios/ver/663?sequencia=115.

[6] https://www.congressonacional.leg.br/materias/medidas-provisorias/-/mpv/88135.

[7] https://www.camara.leg.br/proposicoesWeb/fichadetramitacao?idProposicao=415127.

[8] https://legis.senado.leg.br/diarios/ver/19354?sequencia=446.

[9] https://legis.senado.leg.br/diarios/ver/19354?sequencia=9.

[10] https://legis.senado.leg.br/diarios/ver/104084?sequencia=3.

[11] https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2019-2022/2020/Mpv/mpv981.htm.

[12] https://www.congressonacional.leg.br/materias/medidas-provisorias/-/mpv/142445.

[13] https://portal.stf.jus.br/processos/downloadPeca.asp?id=15347792736&ext=.pdf.

[14] Segue a listagem dos 10 “considerandos”: (1) o art. 48, XI, do RISF; (2) a ausência dos pressupostos de urgência e relevância, a observância do princípio da separação dos Poderes e a proeminência atribuída ao Poder Legislativo na produção legislativa do País (i.e., arts. 2º, 44, 48 e 62, todos da CF); (3) ainda que o exame de adequação jurídica das MPV seja ordinariamente realizado pelos Plenários das Casas, em situações excepcionais, a mera edição de MPV é suficiente para atingir, de modo intolerável, a atividade legiferante do CN e o ordenamento jurídico brasileiro; (4) a prática institucional do Presidente do CN examinar as condições de constitucionalidade, de procedibilidade ou de tramitação de MPV em situações que revelem um exercício abusivo da competência presidencial; (5) o conteúdo normativo veiculado pela MPV nº 1.068/2021, disciplinar questões relativas ao exercício de direitos políticos, à liberdade de expressão, comunicação e manifestação de pensamento, matérias absolutamente vedadas a MPV (art. 62, §1º, I, “a”, da CF); (6) a MPV trazer disposições que impactavam diretamente no processo eleitoral, o que também encontra vedação no art. 62, §1º, I, “a”, da CF; (7) versar sobre o mesmo tema tratado no PL nº 2.630/2020 para o qual o CN já estava direcionando esforço analítico e deliberativo e que já havia sido aprovado no Senado Federal e remetido à Câmara dos Deputados, onde foi constituído Grupo de Trabalho para exame da matéria; (8) a edição da MPV com eficácia imediata gerar insegurança jurídica, conforme também salientado por diversas manifestações da sociedade civil organizada (e.g. Ordem dos Advogados do Brasil, Parecer da Procuradoria-Geral da República na ADI nº 6.994/DF); (9) as ADI tramitando no STF relativamente a essa MPV, promovidas pelo PDT, Novo, PT, PSDB, Solidariedade e PSB, assim como um mandado de segurança do Senador Alessandro Vieira; (10) a mera tramitação da MPV já constituir fator de abalo ao desempenho do mister constitucional do CN.

[15] https://legis.senado.leg.br/sdleg-getter/documento?dm=9016003&ts=1663107043303&disposition=inline.

[16] https://www.congressonacional.leg.br/materias/medidas-provisorias/-/mpv/149726.

Autores

  • é analista legislativo da Câmara dos Deputados, professora colaboradora do Mestrado Profissional em Poder Legislativo do Centro de Formação, Treinamento e Aperfeiçoamento da Câmara dos Deputados, doutora pela Universidade de Brasília (UnB), visiting PhD student at University of York, mestre pela Universidad Carlos III de Madrid, Especialista em Direito Parlamentar e Poder Legislativo pelo Instituto Legislativo Brasileiro do Senado Federal, bacharela em Direito pela UnB, LLB exchange student at Australian National University, pesquisadora do Observatório da LGPD-UnB, pesquisadora do Grupo de Estudos em Direito das Telecomunicações (GETEL/UnB/CNPq), autora do livro “All Eyes on Me: riscos e desafios da Tecnologia de Reconhecimento Facial à luz da Lei Geral de Proteção de Dados”.

Encontrou um erro? Avise nossa equipe!