Provimento nº 145/2024 do TRF-4 à luz da garantia do juiz natural

Foi publicado em fevereiro deste ano o Provimento nº 145/2024, do Tribunal Federal da 4ª Região, que altera o Anexo IV da Consolidação Normativa da Corregedoria Regional da Justiça Federal da 4º Região (Provimento nº 62/2017). Referido provimento direciona-se a “propiciar tratamento mais adequado” às chamadas “ações criminais complexas”. Trata-se, a toda evidência, de uma medida voltada à já conhecida agenda de “combate ao crime organizado”.

O regulamento possui apenas quatro artigos e, de um modo geral, da sua linguagem infere-se uma tentativa de especializar a Justiça criminal, definindo-se critérios para conceituar o que são as “ações criminais complexas” e caracterizar critérios especiais de fixação de competência. O artigo primeiro lança o conceito de “ações criminais complexas”, nos seguintes termos:

I – processos relacionados a delitos objeto da Lei nº 12.850/2013 que contenham oito ou mais réus;

II – processos com múltiplos réus – dez ou mais – e testemunhas – cinquenta ou mais –;

III – processos com investigação precedente que tenha utilizado, por prazo superior a um ano, técnicas invasivas relacionadas a provas digitais, tais como interceptação de fluxo de comunicações e acesso à nuvem digital ou a comunicações armazenadas;

IV – processos com muitos bens apreendidos/sequestrados – cinquenta ou mais bens.

Em uma primeira leitura do Provimento nº 145/2024, parece haver uma preocupação em assegurar uma melhor e mais especializada prestação jurisdicional às pessoas que forem acusadas no âmbito dos crimes cometidos mediante participação em grupo criminoso organizado. Mas, uma leitura mais atenta às garantias fundamentais do acusado, somada a alguns aspectos práticos, impõe algumas reservas.

De todo o modo, no Brasil já é uma realidade consolidada que as resoluções dos tribunais muitas vezes têm força de lei, dispondo em matérias que, a rigor, não são de sua atribuição. O próprio STF já chancelou essa possibilidade. [1] Isso não impede, contudo, o exercício crítico que cabe aos juristas, sendo esse o objetivo deste texto.

Fixação de competência por provimento do Judiciário?
Violação ao princípio do juiz natural

Na Constituição, o princípio do juiz natural encontra positivação em diferentes dispositivos. O inciso XXXVII, do artigo 5º , dispõe que “não haverá juízo ou tribunal de exceção”; e o inciso LIII, do mesmo artigo, dispõe que “ninguém será processado nem sentenciado senão pela autoridade competente”. Essas garantias estão previstas também em tratados internacionais, como no artigo 14.1 do Pacto Internacional sobre Direitos Civis e Políticos, e no artigo 8.1 da Convenção Americana Sobre Direitos Humanos.

A fixação da competência para processar e julgar um fato aparentemente criminoso se dá, dentre outros critérios, pelo território. É essa a redação crua do caput do artigo 70 do Código de Processo Penal. [2]

Esse entendimento é uma consolidação legal do princípio do juiz natural. Conforme ensina a doutrina, a expressão “juiz natural” foi cunhada como sendo o juiz da terra ou do local da prática do fato e é reproduzida em diversas Constituições como equivalente ao Juízo predeterminado pela lei. [3]

Sendo assim, não pode haver a criação de um Juízo para processar um fato após a prática desse mesmo fato, pois há uma vedação à retroatividade, [4] até mesmo para evitar uma escolha de um juiz “mais interessante” para o julgamento de determinados casos (leia-se: alguém mais conservador ou mais liberal, por exemplo), em uma afronta também ao princípio da imparcialidade. [5]

Ademais, o Juízo processante e julgador deve ser previsto em lei ordinária, não por medidas provisórias ou provimentos administrativos. Conforme Giacomolli, “os juízos criados por dispositivos infralegais ou sem aderência constitucional são de exceção e, portanto, inconstitucionais”. [6]

No caso da criminalidade organizada, um exemplo evidente é o da Lei nº 12.694/12, que dispunha sobre o “julgamento colegiado em primeiro grau de jurisdição de crimes praticados por organizações criminosas”, que não teve praticamente nenhuma eficácia por diferentes razões, [7] embora tenha sido recentemente alterada pela Lei nº 13.964/19, que amplia essa possibilidade. [8]

De todo modo, trata-se de um exemplo de fixação de critérios de competência sem aderência constitucional alguma, já que o artigo 1º da lei entregava ao juiz a faculdade de formar colegiados para a prática de qualquer ato processual. [9]

Sendo assim, a fixação de competência processual penal via provimento do Judiciário determina a inconstitucionalidade das suas disposições, à semelhança de uma lei estadual que criasse um tipo penal. É claro que, em favor do provimento, milita a tentativa de qualificar e especializar a prestação jurisdicional, considerando que o fenômeno dos novos meios de investigação empregados em casos de criminalidade organizada e dos megaprocessos demanda, sem dúvida alguma, habilidades por parte dos sujeitos processuais, inclusive dos magistrados.

A boa intenção, contudo, não torna imune à crítica o meio empregado para materializá-la e, por certo, não lhe garante a constitucionalidade. Aliás, ainda que o ajuste da competência se desse pelo meio adequado (via lei ordinária), ainda seria preciso perguntar, a bem de aferir a sua conformidade com a Carta, se a medida é proporcional [10]: é meio adequado para garantir uma prestação jurisdicional eficiente? Se sim, é o meio menos intrusivo dentre os disponíveis para alcançar essa prestação jurisdicional eficiente? Se sim, como a sua implementação disputa com algumas garantias constitucionais (devido processo, juiz natural, duração razoável do processo, etc.), pode-se afirmar a preponderância do ajuste da competência em detrimento da integral materialização destas garantias? [11]

Nos limites que o espaço permite, podemos registrar a séria dúvida sobre se, ainda que pela via constitucional (de uma lei ordinária), se chegaria a uma norma realmente constitucional nesse caso. Afinal, há efetiva necessidade de se modificar a fixação da competência para atender aos requisitos de uma prestação jurisdicional eficiente? Ou, de uma perspectiva inversa: é realmente preciso fixar um juízo territorial específico para tanto — não seria mais adequado investir na capacitação das subseções judiciárias espalhadas pelos territórios dos Estados? Mais: a busca pela eficiência pode dobrar garantias constitucionais que se apresentem em seu caminho?

Inobstante a essas considerações, coloca-se um outro problema. O Provimento nº 145/2024 permitiu uma verdadeira abertura ao Judiciário para legislar, criando novos atos normativos, sendo um deles a Resolução Conjunta nº 42, de 24 de julho de 2024, que se ocupa de instituir regimes de auxílio às varas federais com competência cível, previdenciária e de execução fiscal. Para tanto, a resolução determina a redistribuição de processos criminais em andamento, [12] conforme se destaca:

Art. 2º Para fins de concretização do regime de auxílio, os processos serão redistribuídos às varas federais com competência criminal, observada a abrangência territorial correspondente.

Parágrafo único. A redistribuição tratada no caput será realizada manualmente pelas varas de origem dos processos.

Isto é, a partir de um ato exarado pelo próprio Judiciário, resta autorizada a redistribuição de processos já em andamento. O que essa abertura semântica permite, na prática, é a ofensa ao princípio da identidade física do juiz, ocasionando na criação de verdadeiros juízos de exceção. É bom lembrar que o princípio citado tem amparo no §2º, do artigo 399, do CPP (incluído pela Lei nº 11.719/2008), determinando que o juiz que preside a audiência de instrução deverá proferir a sentença, e consolida outros princípios: da concentração, imediatidade e oralidade, de modo que o magistrado sentenciante seja a mesma pessoa que teve contato mais próximo com a prova. [13]

Imagine-se, a enfatizar os tons dramáticos que podem se colocar, a tramitação de um megaprocesso criminal, cujas investigações começaram há mais de uma década. O Juízo de determinada Subseção Judiciária conduziu os trabalhos desde o inquérito policial, despachou em inúmeros incidentes, recebeu a denúncia, colheu as respostas à acusação, manteve a ação, ouviu dezenas de testemunhas em audiências de instrução e julgamento, realizou os interrogatórios dos réus e, por fim, recebeu os memoriais da acusação e das defesas.

Conclusos os autos para julgamento, mas, antes que pudesse sentenciar, o Juízo e as partes veem a redistribução do processo para outra subseção, forte em resolução do tribunal. Subitamente, o feito é remetido para julgamento por magistrado ou magistrada que não tem o menor conhecimento da história do processo, não ouviu nenhuma testemunha, tampouco os acusados. Como isso pode colaborar para a eficiência da prestação jurisdicional? Antes: esse movimento é compatível com as garantias do devido processo legal, do juiz natural, da duração razoável do processo, etc.?

Cremos, honestamente, que uma tal imagem causa nada menos que grande perplexidade. É a força sobrenatural de um ato administrativo: capaz de determinar o esboroamento do sistema de garantias instrumentais, pela derrubada de alguns dos seus mais caros valores.

Ainda que a essa altura, concordemos ou não, pareça inevitável o movimento de especialização das varas judiciais, o mínimo que se poderia esperar para honrar as garantias referidas seria a vedação de redistribuição de processos que já tivessem denúncia recebida — ou, pelo menos, que já tivessem iniciada a sua instrução. Assim, ao menos a originalidade na coleta da prova (e os inúmeros benefícios que ela oferece para o julgamento do processo) seria salva.

De todo o modo, o STF já chancelou resoluções semelhantes, em diversas oportunidades. Nesse sentido, há consolidado entendimento de que “não há que se falar em violação aos princípios constitucionais do devido processo legal, do juiz natural e da perpetuatio jurisdictionis, visto que a leitura interpretativa do art. 96, inc. I, a, da Constituição admite a competência dos órgãos do Poder Judiciário por deliberação dos tribunais”. [14]

Do alargamento de prazos e da (ausência de) sanção para seu descumprimento

Conforme dito acima, o Provimento nº 145/2024 altera o Anexo IV do Provimento nº 62/2017, que, em suma, dispõe sobre os prazos a serem cumpridos pelo Judiciário no âmbito do processo por parte do referido tribunal.

Em primeiro lugar, é importante lembrar que, no silêncio do CPP, é o CPC que dita as regras de tempo para a prática dos atos da Justiça. [15] Isso porque é papel da lei federal essa regulação, nos termos do artigo 22, inciso I, da Constituição. Sendo assim, também a regulação de prazos por parte de um ato normativo exarado por tribunal é duvidosa desde um ponto de vista constitucional.

De todo o modo, o Provimento nº 145/2024 dobra os tempos-limite para o pronunciamento judicial em relação ao Provimento nº 62/2017. Para despachar ou praticar ato ordinário, por exemplo, o inciso I do artigo 2º aumenta o tempo de 20 para 40 dias. O inciso seguinte estabelece um aumento de 60 para 120 dias para a prolação de sentença.

À primeira vista, é lamentável essa disposição, por alargar ainda mais o lapso temporal para que haja uma resposta do Judiciário. Vale enfatizar a importância da garantia fundamental o direito à razoável duração do processo, uma vez que o simples fato de ser investigado ou acusado é uma pena em si mesma. [16]

Uma última observação sobre esse alargamento dos prazos pelo provimento. Constata-se uma omissão relevantíssima: não há nenhuma penalidade para o descumprimento dos prazos ali estipulados. Essa é apenas mais uma expressão da teoria do não prazo, que permeia o CPP. [17] Pensando em termos concretos, pergunta-se: em casos de réu preso, configura excesso de prazo a prolação de sentença que demore 121 dias ou mais? Ou, ainda: em caso de medidas constritivas como busca e apreensão ou sequestro de valores e bens, caso o magistrado não se pronuncie sobre pedido de liberação em até 40 dias, será decretada a liberação dos bens ou o levantamento das contas bancárias do investigado?

É evidente que a ausência de uma sanção esvazia completamente a intencionalidade do prazo. É uma questão de teoria geral do direito. [18] Ora, se o Provimento decide dobrar o tempo que o Judiciário tem para se manifestar, poderia ter tido o bom senso de cominar sanções para o descumprimento. Não o fazendo, o único efeito prático desse ato normativo é o de aglutinar, num piscar de olhos, inúmeros processos criminais complexos espalhados pelos territórios de três estados em algumas poucas subseções judiciárias, sob o pretexto de serem mais “especializadas” em processos complexos relacionados à criminalidade organizada.

Uma última pergunta que se pode fazer é que tipo de “especialização” é essa que o Judiciário projeta para o “enfrentamento” desse tipo de criminalidade. Se podem ser antevistos investimentos em pessoal, em tecnologia, em treinamento, em instalações, etc., também não se pode olvidar os sérios riscos de cooptação do juízo criminal especializado nesse cenário. O enfrentamento da criminalidade não pode sequestrar o Estado Juiz da sua posição de terceiro imparcial, não eleito, interessado na materialização de Justiça no caso, ainda que as vozes das ruas queiram outra coisa. A ver, sob a contínua vigilância democrática, como serão os desdobramentos.

[1] “1. Ao determinar a especialização de varas pela Resolução n. 10-A, de 11.6.2003, o Tribunal Regional Federal da 5ª Região restringiu-se a suas atribuições legais, sem ofensa a dispositivo constitucional ou legal. 2. A regra do art. 75, parágrafo único, do Código de Processo Penal não é absoluta, restringindo-se a sua aplicação aos casos em que o Juízo prevento deixa de existir ou se dele for retirada a competência para o julgamento da causa” (STF, HC nº 88.660/CE, rel.ª min.ª Cármen Lúcia. Julgado em: 15 mai. 2008).

[2] “Art. 70.  A competência será, de regra, determinada pelo lugar em que se consumar a infração, ou, no caso de tentativa, pelo lugar em que for praticado o último ato de execução”.

[3] GIACOMOLLI, Nereu José. O devido processo penal: abordagem conforme a Constituição Federal e o Pacto de São José da Costa Rica. 2. ed. São Paulo: Atlas, p. 272-273 cita, como exemplo, o artigo 25 da Constituição italiana: “ninguém poderá ser subtraído do juiz natural preconstituído pela lei”.

[4] GIACOMOLLI, Nereu José. Op. cit., p. 274.

[5] COUTINHO, Jacinto Nelson de Miranda. Introdução aos princípios gerais do processo penal brasileiro. Revista da Faculdade de Direito da UFPR, Curitiba, a. 30, n. 30, pp. 163-198, 1998, p. 176.

[6] GIACOMOLLI, Nereu José. Op. cit., p. 273.

[7] BADARÓ, Gustavo Henrique; BOTTINI, Pierpaolo Cruz. Lavagem de dinheiro: aspectos penais e processuais penais. 3. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2016, p. 216.

[8] Veja-se, por exemplo, o artigo 1º-A, acrescendo pela referida lei: “Art. 1º-A. Os Tribunais de Justiça e os Tribunais Regionais Federais poderão instalar, nas comarcas sedes de Circunscrição ou Seção Judiciária, mediante resolução, Varas Criminais Colegiadas com competência para o processo e julgamento: […]”

[9] A opinião é de GIACOMOLLI, Nereu José. Op. cit., p. 274.

[10] Acreditamos, com FELDENS, que “o princípio da proporcionalidade tem a sua estatura constitucional derivada: (i) das normas de direitos fundamentais, as quais, por definição, mostram-se vinculantes ao legislador, notadamente naquilo que se refira aos seu núcleo essencial; (ii) outrossim, e tal como operacionalizado pelo Supremo Tribunal Federal, desponta da cláusula do devido processo legal (due processo of law), em sua perspectiva substancial (art. 5º, LIV, da Constituição do Brasil); (iii) demais disso, a proporcionalidade encontra fundamento constitucional na fórmula política do estado de direito (art. 1º da Constituição do Brasil), a qual, também por definição, encerra a interdição da arbitrariedade”. Dessa forma, “a ideia da proporcionalidade está relacionada ao âmbito de proteção do direito fundamental”. Daí que é “o direito fundamental, e não a proporcionalidade em si, o objeto de violação quando diante de uma ação estatal tida por inadequada, desnecessária ou concretamente excessiva, sendo o exame da proporcionalidade a ferramenta hermenêutica – extraída da dogmática dos direitos fundamentais, a partir do cotejo entre núcleo essencial e espaço de configuração legal do direito – que permite o intérprete aproximar-se, para afirmá-lo, de um juízo de (des)proporcionalidade da medida questionada”  (FELDENS, Luciano. Direitos Fundamentais e Direito Penal. A Constituição Penal. 2ª. ed.. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2012, p. 129).

[11] Com o que se pretendeu percorrer as três parciais da proporcionalidade como proibição de excesso: a adequação, a necessidade e a proporcionalidade em sentido estrito (conforme ALEXY, Robert, Teoria dos Direitos Fundamentais. Trad. Virgílio Afonso da Silva. São Paulo: Malheiros, 2008, p.  116-120, 587-611; CANOTILHO, J. J. Gomes. Direito Constitucional e Teoria da Constituição. 7ª. ed.. Coimbra: Almedina, 2003, p. 266-272; FELDENS, Luciano. Op. cit., p.149-164; e, SARLET, Ingo Wolfgang. A Eficácia dos Direitos Fundamentais. Uma teoria geral dos direitos fundamentais na perspectiva constitucional. 12ª. ed. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2015, p. 415-416).

[12] “Art. 1º Instituir regime de auxílio às varas federais com competência cível, previdenciária e de execução fiscal nas Seções Judiciárias do Rio Grande do Sul, de Santa Catarina e do Paraná nos processos da competência criminal remanescentes em tramitação e sobrestados de todos os ritos e fases processuais. Art. 2º Para fins de concretização do regime de auxílio, os processos serão redistribuídos às varas federais com competência criminal, observada a abrangência territorial correspondente. Parágrafo único. A redistribuição tratada no caput será realizada manualmente pelas varas de origem dos processos. Art. 3º O regime de auxílio será prestado pelos(as) juízes(as) titulares e substitutos(as), quando houver, das varas criminais com competência relacionada à respectiva abrangência territorial, até a prolação do último ato de jurisdição da fase de conhecimento. Art. 4º Os atendimentos às partes e advogados(as) relativos aos processos que se encontrem em regime de auxílio serão realizados pelas varas criminais que prestarem auxílio, presencialmente ou por meios remotos. Art. 5º Os casos omissos serão resolvidos pela Corregedoria Regional. Art. 6º Esta resolução entra em vigor na data da sua publicação”.

[13] EBERHARDT, Marcos. Um novo desenho para identidade física do juiz no processo penal. Disponível em: https://emporiododireito.com.br/leitura/um-novo-desenho-para-identidade-fisica-do-juiz-no-processo-penal. Acesso em: 08. Ago. 2024.

[14] STF, HC nº 94.146/MS, rel.ª min.ª Ellen Gracie. Julgado em: 21 out. 2008. Semelhante entendimento, em caso de procedimento do Tribunal do Júri, em: STF, AgRg no RHC 117.487/SE, rel.ª min.ª Cármen Lúcia. Julgado em: 25 fev. 2014.

[15] “Leia-se, p. ex., o artigo 226 do CPC: Art. 226. O juiz proferirá: I – os despachos no prazo de 5 (cinco) dias; II – as decisões interlocutórias no prazo de 10 (dez) dias; III – as sentenças no prazo de 30 (trinta) dias”.

[16] LOPES JR., Aury. O direito de ser julgado em um prazo razoável na perspectiva einsteiniana da Teoria da Relatividade. In: D’AVILA, Fabio Roberto et. al. Direito Penal e Constituição: diálogos entre Brasil e Portugal. Porto Alegre: Boutique Jurídica, 2018, p. 447 e ss.

[17] LOPES JR., Aury. Direito à duração razoável do processo tem sido ignorado no país. Consultor jurídico. Disponível em: https://bit.ly/3aHI4EN. Acesso em: 06 ago. 2024.

[18] BOBBIO, Norberto. Teoria da norma jurídica. São Paulo: EDIPRO, 2016, p. 158, elenca a sanção como uma das características distintivas das normas jurídicas.