Contas à Vista

Bônus e ônus da ordenação de despesa oriunda de emenda parlamentar

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  • é mestre em Teoria do Estado e Direito Constitucional (PUC-Rio). Graduado pela Faculdade Nacional de Direito (UFRJ). Auditor de Controle Externo do TCE-RJ. Advogado.

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  • é livre-docente em Direito Financeiro (USP) doutora em Direito Administrativo (UFMG) com estudos pós-doutorais em administração (FGV-RJ) procuradora do Ministério Público de Contas do Estado de São Paulo e professora (FGV-SP).

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6 de agosto de 2024, 9h17

Diluir custos, terceirizar responsabilidades e concentrar ganhos é estratégia racional de maximização de utilidade dos que privilegiam o interesse próprio antes e acima de qualquer variável coletiva. Em se tratando das emendas parlamentares à lei orçamentária, é incontroversa a tendência cada vez maior de segregação entre os bônus político-eleitorais e eventuais vantagens econômico-financeiras, de um lado, e os ônus de sujeição a contingenciamento, controle e responsabilização, de outro.

Nessa seara tem havido, cada vez mais, a fragmentação das funções de deliberar sobre a consecução de uma despesa e de por ela prestar contas. Quem escolhe detida e estruturalmente o percurso do gasto não é responsabilizado por isso, porque há diversas rotas de fuga ao regime jurídico administrativo e, em especial, há terceiros interpostos entre a livre alocação pretendida pelo titular da emenda parlamentar e o controle da sua execução orçamentária.

Usualmente quem assume a competência decisória orçamentária nuclear é a figura do ordenador de despesas. À luz do §1º do artigo 80 do Decreto-Lei 200/1967, “ordenador de despesas é toda e qualquer autoridade de cujos atos resultarem emissão de empenho, autorização de pagamento, suprimento ou dispêndio de recursos da União ou pela qual esta responda”.

Tamanho poder decisório do ordenador de despesa, em regra, deveria atrair uma correlata imputação de restrições e consequências, caso fosse verificado qualquer desvio ou mau emprego no manejo de tal competência. Aliás, esse é o sentido do artigo 90 do já citado DL 200: “responderão pelos prejuízos que causarem à Fazenda Pública o ordenador de despesas e o responsável pela guarda de dinheiros, valores e bens.”

Tal fragmentação entre competência alocativa e responsabilidade pela respectiva prestação de contas alcançou, apenas para o exercício de 2024, a casa aproximada de R$ 50 bilhões para emendas parlamentares no âmbito do orçamento federal. Levantamento recente aponta que deputados federais têm mais poder de investimento que 84% dos municípios. Em relação aos senadores, o percentual sobe para 93% [1].

Fenômeno antigo

É certo que o processo legislativo orçamentário brasileiro sofreu alterações substanciais nos últimos anos. No entanto, merece atenção o fato de que abusos legislativos nessa seara não constituem um fenômeno recente. Poucos anos após o advento da CF/88, emendas parlamentares ao projeto de lei do orçamento anual ensejaram acontecimentos marcantes na política brasileira.

Em 1993, foi instalada Comissão Parlamentar Mista de Inquérito responsável por investigar o grupo conhecido como “Anões do Orçamento”, composto por parlamentares que direcionavam recursos por intermédio de emendas parlamentares para obras de infraestrutura de interesse de empreiteiras determinadas, assim como em favor de entidades do terceiro setor por eles mesmo controladas. O relatório final da CPMI propôs algumas recomendações para aprimorar o processo legislativo orçamentário, mas que não foram acatadas [2].

Essa tendência de membros do Poder Legislativo avançarem sobre a execução orçamentária pode ser demonstrada por episódios ainda mais antigos. Rui Barbosa, ao comentar a proposta orçamentária federal de 1887, denuncia certa dotação “nascida do seio de uma pressão parlamentar” da bancada riograndense, “larvada dos conchavos parlamentares em detrimento do Tesouro“, mas que dissimulada como se fosse proposta do Executivo, pois os reais interessados não tinham coragem de reconhecer sua autoria.

Na sequência, o jurista baiano relatou caso ocorrido na Câmara dos Comuns na Inglaterra, onde um parlamentar manifestou-se requerendo aumento das dotações para “melhorar e ampliar a milícia voluntária”. Como resposta, fora repreendido pelo Primeiro-Ministro, porque ‘sua função constitucional não lhe permitia tal liberdade’, de sorte que seria inadmissível que, “sob a responsabilidade individual de simples membro do parlamento”, houvesse ingerência na execução orçamentária, de modo que aquela conduta constituía afronta à separação dos poderes [3].

No que é alusivo ao atual quadrante das emendas orçamentárias, entretanto, o fenômeno de naturalização de seu uso tomou proporções tão intensas que foram elevadas a status constitucional. Na realidade, a praxe se tornou destinar recursos públicos segundo critérios eminentemente eleitorais, sem maiores constrangimento.

Mesmo nos Estados Unidos, onde o controle orçamentário pelo Parlamento (power of the purse) é reconhecidamente acentuado, as regras de alteração ao projeto de lei orçamentária são muito mais rígidas, sendo reputadas inadequadas propostas que demonstrem pessoalidade na sua destinação (pork barrel projects) [4]. Portanto, é reprovável a conduta de congressista que, mediante propagandas eleitorais, publicações em redes sociais, faixas ou outdoors, jacta-se por ser o responsável por inaugurações de obras de infraestrutura, reformas de praças, pavimentação de ruas, construção de moradias populares, aberturas de unidades de saúde etc.

Não se ignoram as razões que impelem os parlamentares a agirem dessa forma. Afinal, é, no curto prazo, racional que o congressista se atribua o mérito de uma obra pública ou de um investimento, em detrimento das suas basilares funções de legislar e/ou fiscalizar. Ou seja, é esperado que o parlamentar sinta o impulso de abandonar sua incumbência fiscalizatória para se arrogar de competências executivas, buscando sua autopromoção.

Como diz Silva, “a propositura de emendas ao orçamento é, em tese, a forma que o representante do povo possui de se valorizar junto às suas bases, se considerarmos que a chance do membro do Legislativo angariar mais votos aumenta com a execução das emendas” [5]. O cenário eleitoral, no qual o povo é chamado para, institucionalmente, aprovar ou reprovar as condutas dos representantes, deve ter condições competitivas isonômicas, o que não ocorre se um representante que busca a reeleição possuir uma quantidade significativamente maior de recursos do que seus concorrentes.

O perigo da notoriedade subjetivamente recebida pelo agente público responsável pela execução do orçamento é reconhecido no texto constitucional. Embora sejam impostos limites aos mandatos dos chefes do Poder Executivo; inexiste semelhante previsão em relação aos mandatos legislativos.

Tampouco se olvida que cabe ao Congresso aprovar o projeto orçamentário enviado pelo Poder Executivo. Os orçamentos públicos são leis. Mais do que isso, nos dizeres de Rui Barbosa, são “as mais difíceis, as mais sérias, e as mais importantes do organismo constitucional” [6]. Ocorre que o Congresso Nacional é uma instância decisória essencialmente coletiva.

Bernard Manin, ao analisar os princípios de um governo representativo, afirma que um arranjo típico desse sistema se relaciona com o seu método decisório. Nos governos considerados representativos, verifica-se uma constante no sentido de que a tomada de decisão é antecedida por discussões e pelo consentimento de uma autoridade coletiva [7].

Dessa maneira, a importância de o orçamento público ter natureza de lei decorre do entendimento de que a fixação das despesas públicas deveria ser decidida pela instância que congregaria os representantes do povo. A lei orçamentária, desse modo, expressaria o fruto das discussões travadas pelos mandatários sobre o projeto enviado pelo Executivo.

Spacca

Apesar disso, o funcionamento das emendas parlamentares caminha no sentido diametralmente oposto. Durante a tramitação do projeto da lei orçamentária anual, parcela significativa do orçamento é dividida em quotas entre deputados e senadores, que destinam a verba sem qualquer motivação ou critério justificado. Mesmo as emendas de bancada, que teriam algum componente coletivo, na realidade são fatiadas pelos seus integrantes para que destinem o montante individualmente [8]. Revela-se inapropriado que a lei mais importante seja aquinhoada de maneira contrária aos princípios da impessoalidade e da moralidade previstos no artigo 37 da CF.

A julgar pela natureza de lei do orçamento, deve ser frisado que inexiste “lei individual” ou “lei monocrática”. Por isso, é indício de desvirtuamento da própria natureza do Parlamento a sedimentação de um instituto como “emenda parlamentar individual”. Ao dividir o orçamento em fatias a serem distribuídas entre os mandatários, o que se está pondo em marcha é o exercício monocrático do Poder Legislativo.

Dessa maneira, as emendas parlamentares resultam em pulverização e desorganização das políticas públicas, porque são frequentemente utilizadas para atender a interesses locais e eleitorais dos parlamentares, em detrimento de planejamento estratégico e coordenado dos investimentos públicos [9].

Ausência de responsabilização

Chama a atenção, em especial, a ausência de responsabilização do Poder Legislativo pela eventual má alocação dos recursos na execução das emendas parlamentares. Os congressistas escolhem o que fazer com o dinheiro público, chegando a indicar até o CNPJ da pessoa jurídica que pretende beneficiar. O artigo 29 da Lei 13.019/2014, que estabelece as normas relativas às parcerias entre a Administração Pública e entidades do terceiro setor, dispensa a realização de processo seletivo meramente em razão de os recursos decorrerem de emendas parlamentares.

Ou seja, estabeleceu-se em lei a desnecessidade de realização de chamamento público caso o recurso seja oriundo de emenda parlamentar, resultando na legalização de mecanismo muito semelhante ao ardil desvelado na “CPI dos Anões do Orçamento”.

Recentemente, vieram à tona reportagens apontando uma série de fatos indicativos de corrupção envolvendo emendas parlamentares de mandatários do estado do Rio de Janeiro por meio de convênios celebrados entre organizações da sociedade civil e a Unirio (Universidade Federal do Estado do Rio de Janeiro), inclusive tendo sido encontrados ofícios de deputados indicando especificamente as OSC que deveriam ser selecionadas [10].

Ao comentar a respeito da crescente utilização de emendas parlamentares, diz Melo que os congressistas “apropriam-se dos benefícios concentrados de suas ações, mas não incorrem nos seus custos difusos” [11]. Baião, em sentido semelhante, sugere que “a cadeia de accountability que liga eleitores a deputados talvez não seja forte o suficiente para fazer os parlamentares privilegiarem as regiões com maior demanda pelos serviços e investimentos públicos decorrentes das emendas” [12].

De outra banda, o cidadão não possui os meios necessários para identificar ilegalidades como sobrepreço, superfaturamento, manipulação de licitações ou falhas na supervisão de contratos. Por isso, em um regime republicano, é crucial a existência de órgãos técnicos e independentes capazes de detectar essas irregularidades. No entanto, mesmo a possibilidade de responsabilização perante os órgãos de controle — a accountability horizontal —, é dificultada por meio do sistema de emendas orçamentárias, dada a nebulosidade que permeia seu funcionamento.

Já não são raros os episódios em que se verifica que os congressistas atuam como os verdadeiros titulares da competência de ordenação da despesa decorrente de emenda parlamentar, indicando especificamente como deseja que as verbas por ele destinadas sejam executadas. O mandatário tem tido a discricionariedade de escolher, detalhadamente, qual o item a ser adquirido pela entidade receptora dos recursos alocados mediante suas emendas, indicando o valor do bem e mesmo selecionando subjetivamente o CNPJ das partes interessadas [13].

A Codevasf — estatal que se notabilizou como receptáculo de milhões de reais em emendas —, elabora anualmente cartilha com os produtos e serviços que o parlamentar poderá adquirir caso queira utilizá-la como intermediária, como tratores, cisternas e pavimentação de estradas. Nessa cartilha, expressamente diz-se que o legislador deve “descrever o que efetivamente será realizado com a dotação da emenda para o beneficiário” [14]. O congressista age como se fosse uma unidade gestora (UG), podendo destinar sua quota de recursos públicos ao seu alvedrio.

Todavia, ainda que o parlamentar desempenhe função decisiva na cadeia de atos que cause desperdício de recurso público, ele não é responsabilizado pelos trâmites administrativos inadequados, muito embora seja condição indispensável do regime republicano que aquele que detenha a competência de deliberar tópica e concretamente acerca da gestão de recursos públicos seja fiscalizado e possivelmente responsabilizado.

Mesmo quando instados a se manifestar em razão de suspeitas de casos de corrupção decorrentes da execução de emendas por eles patrocinadas, é usual a esquiva, um tanto eivada de cinismo, no sentido de que “cabe aos órgãos de controle a fiscalização eficiente para o bom uso dos recursos” [15] como se não coubesse ao Legislativo a atribuição constitucional de titularizar o controle externo e fiscalizar os gastos públicos.

No recente episódio envolvendo emendas de congressistas do Rio de Janeiro destinadas a entidades do terceiro setor suspeitas, quando confrontados, reiteradamente se eximem da responsabilidade por seus atos, aduzindo que caberia a outros órgãos fiscalizarem os atos públicos [16]. Mutatis mutandis, o absurdo da afirmação é equivalente a um baloeiro de festa junina querer responsabilizar o Corpo de Bombeiros pelo incêndio por ele provocado.

Esse comportamento dos parlamentares evidencia uma fuga de responsabilidade, subvertendo sua indisponível função fiscalizadora. Ao atribuir exclusivamente aos órgãos de controle a tarefa de garantir o uso adequado dos recursos, desconsideram sua própria obrigação constitucional de supervisão. Ao negligenciarem essa responsabilidade, contribuem para a perpetuação de práticas ilícitas e ineficazes na gestão dos recursos públicos.

Seria muito pueril imaginar tratar-se de mero descuido ou negligência. A considerar as questões históricas de envolvimento de legisladores em abusos em matéria orçamentária, assim como episódios recentes de uso de emendas parlamentares para proveitos pessoais, a opacidade, a ausência de rastreabilidade e a facilidade de desvio desses recursos não são acidentes, mas, sim, resultados perseguidos por alguns integrantes do Poder Legislativo.

Esse conjunto de fatores torna imprescindível que os demais órgãos públicos, especialmente o Poder Judiciário, o Ministério Público e os Tribunais de Contas aprimorem suas práticas de monitoramento e controle sobre essa questão, devendo ser firmemente afastada qualquer ilação de que o processo orçamentário constituiria matéria interna corporis do Congresso, sob pena de se permitir a perpetração de abusos legislativos [17].

As recentes decisões exaradas pelo ministro Flávio Dino, nos autos da ADPF 854 e da ADI 7.688, prenunciam uma retomada mais qualificada do exame acerca da compatibilidade das características de funcionamento das emendas orçamentárias ora descritas com as normas estabelecidas no texto originário da Constituição como limitações materiais ao poder de reforma.

Aliado a isso, também os órgãos de controle devem ser chamados a intervir nesse mecanismo de apropriação privada dos recursos públicos, como recentemente alertou Fernando Facury Scaff [18]. Por possuir natureza de lei, não se costuma cogitar a responsabilização do congressista pelos resultados negativos decorrentes da aplicação de recursos mediante emendas orçamentárias. Todavia, por possuírem efeitos imediatos e concretos, além de temporalidade previamente delimitada; as emendas parlamentares e os ofícios utilizados para orientar sua execução podem ser considerados como verdadeiros atos administrativos.

Nesse ensejo, talvez caiba revisitar a fragmentação entre quem delibera o destino das emendas parlamentares e que é responsabilizado pela sua aplicação, reputando, de fato e de direito, o parlamentar como seu verdadeiro ordenador de despesa para os devidos fins fiscalizatórios.

Caso seja mantido o fracionamento da peça orçamentária em quotas individuais como tem sido feito, é fundamental que os responsáveis assumam todas as consequências decorrentes de seus atos. Logo, se se identificar que a aplicação de verba proveniente de emenda orçamentária se revelou um ato ilegal, ilegítimo ou antieconômico, restando estabelecido o nexo de causalidade entre a conduta do autor da emenda e o resultado danoso, compete às instâncias competentes de controle responsabilizá-lo.

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[1] MALI, Tiago. 84% dos prefeitos têm menos para investir do que um deputado. Poder 360. Disponível em: https://www.poder360.com.br/infograficos/84-dos-prefeitos-tem-menos-para-investir-do-que-um-deputado/.

[2] Mais detalhes sobre as conclusões da CPMI dos “Anões do Orçamento” foram abordadas em: https://www.conjur.com.br/2022-abr-19/contas-vista-orcamento-secreto-sintoma-arbitrariedade-descontinuidade-estruturais/.

[3] BARBOSA, Rui. Obras Completas, Vol. XV, Tomo I. Rio de Janeiro: Ministério da Educação e Cultura, 1965, p. 36-37.

[4] KLINGENSMITH, J. Zachary. Using tax dollars for re-election: the impact of pork-barrel spending on electoral success. Constitutional Political Economy, v. 30, n. 1, p. 31-49, 2019.

[5] SILVA, Paulo Roberto Ramos. Orçamento Público e Político: relações institucionais sob o contexto da Emenda Constitucional do orçamento impositivo. Dissertação (Mestrado em Gestão Econômica de Finanças Públicas) – Faculdade de Economia, Administração, Contabilidade e Gestão Pública da Universidade de Brasília (UnB). Brasília, 2020, p. 17.

[6] BARBOSA, Rui. Obras Completas, Vol. XXVII, Tomo III. Rio de Janeiro: Ministério da Educação e Cultura, 1951, p. 206.

[7] MANIN, Bernard. The Principles of Representative Government, Cambridge University Press, 1997, p. 190.

[8] AGÊNCIA SENADO. Estudo aponta que emendas de bancada se transformaram em individuais. Disponível em: https://www12.senado.leg.br/noticias/materias/2023/09/15/estudo-aponta-que-emendas-de-bancada-se-transformaram-em-individuais.

[9] VALLE, Vanice. Orçamento como causa de desorganização de políticas públicas. Revista Consultor Jurídico. Disponível em: https://www.conjur.com.br/2023-nov-30/orcamento-como-causa-de-desorganizacao-de-politicas-publicas/.

[10] BERTA, Rubem. O que se sabe sobre a ‘Farra das ONGs’. UOL. Disponível em: https://noticias.uol.com.br/politica/ultimas-noticias/2024/07/19/o-que-se-sabe-sobre-a-farra-das-ongs.htm.

[11] MELO, Marcus André. A tragédia dos comuns e a governabilidade fiscal. Folha de S. Paulo, São Paulo, 17 fev. 2020. Disponível em:  https://www1.folha.uol.com.br/colunas/marcus-melo/2020/02/a-tragedia-dos-comuns-e-a-governabilidade-fiscal.shtml.

[12] BAIÃO, Alexandre Lima. Emendas orçamentárias individuais: efeitos eleitorais, condicionantes da execução e qualidade do gasto público. Tese de Doutorado – Escola de Administração de Empresas de São Paulo da Fundação Getúlio Vargas, 2016, p. 111.

[13] PIRES, Breno. Orçamento secreto de Bolsonaro: compra de trator vira obsessão no Congresso. Estadão, Brasília, 08 maio 2021. Disponível em: https://www.estadao.com.br/politica/compra-trator-congresso-orcamento-secreto-bolsonaro.

[14] As cartilhas podem ser consultadas em: https://www.codevasf.gov.br/acesso-a-informacao/institucional/legislacao/manuais-cartilhas-e-metodologias/cartilhas/cartilha-para-alocacao-de-emendas-parlamentares.pdf/view e http://media.folha.uol.com.br/folha/2022/08/17/Catalogo-Codevasf.pdf.

[15] Disponível em: https://piaui.folha.uol.com.br/o-beco-de-lira.

[16] Disponível em: https://tab.uol.com.br/noticias/redacao/2024/07/15/farra-das-ongs-deputados-se-eximem-de-fiscalizacao-em-projetos-com-desvios.htm?cmpid=copiaecola.

[17] MEGALI NETO, Almir; CATTONI DE OLIVEIRA, Marcelo Andrade. Orçamento secreto do Congresso em julgamento no Supremo Tribunal Federal. Revista Consultor Jurídico. Disponível em: https://www.conjur.com.br/2022-dez-06/megali-cattoni-orcamento-secreto-stf/.

[18] SCAFF, Fernando Facury. Orçamento é de todos, mas as emendas são dos parlamentares. Revista Consultor Jurídico. Disponível em: https://www.conjur.com.br/2024-mar-26/orcamento-e-de-todos-mas-as-emendas-sao-dos-parlamentares/.

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