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Políticas para mulheres não têm sido prioridade no ciclo orçamentário

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  • Élida Graziane Pinto

    é livre-docente em Direito Financeiro (USP) doutora em Direito Administrativo (UFMG) com estudos pós-doutorais em administração (FGV-RJ) procuradora do Ministério Público de Contas do Estado de São Paulo e professora (FGV-SP).

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7 de março de 2023, 8h00

Quem quiser testar o nível de relevância de uma determinada política pública deve buscar seu estágio de proteção jurídica e cobertura fiscal nas leis do ciclo orçamentário. Mais do que declarações de intenção belas e genéricas, é na efetiva execução das metas físicas e financeiras que se abre a possibilidade de alcance substantivo daquilo que foi prometido.

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Soa, pois, mero diversionismo comemorar com flores e mensagens róseas a luta por equidade de gênero que marca o esforço de conscientização embutido no 8 de março, quando nossas leis orçamentárias solenemente negam densidade à participação feminina nas despesas governamentais e quando a desigualdade entre homens e mulheres persiste acintosamente na arrecadação tributária.

De um lado, cabe reconhecer alguns avanços discretos como o da ADI 5.422, em que o Supremo Tribunal Federal afastou a incidência do imposto de renda sobre valores decorrentes do direito de família recebidos a título de alimentos ou de pensão alimentícia. De outro lado, é dramático, porém, o diagnóstico feito pelo Instituto de Estudos Socioeconômicos (Inesc), segundo o qual o Brasil havia chegado em 2022 ao menor patamar, em quatro anos, das dotações para combater a violência contra a mulher, a despeito do crescimento dos casos de feminicídio nos últimos oito anos.

Carolina Pereira Tokarski, Luana Pinheiro e Ranna Mirthes Sousa Correa, em artigo disponível aqui, apontam trajetória regressiva nas políticas para as mulheres desde 2015:

"Para entendermos melhor a forma como esse desmonte tem se dado, é possível analisarmos os acontecimentos em dois períodos distintos. O primeiro deles se caracteriza por um ciclo de estagnação e de retração do orçamento liquidado e das políticas executadas pela Secretaria Nacional de Políticas para as Mulheres (SNPM), que se verificou entre 2015 e 2018. A esse ciclo chamamos de 'Estagnação da Política'. Mas é a partir de 2019 que se pode falar em um efetivo 'Desmonte das políticas para as mulheres no Brasil', movimento que marca o segundo período aqui analisado. Além da manutenção do rebaixamento hierárquico da pasta, que já teve status de ministério e hoje é apenas mais uma dentre as oito secretarias que integram o Ministério da Mulher, Família e Direitos Humanos (MMFDH), a SNPM retrocedeu a patamares orçamentários semelhantes aos anos de sua criação, no início dos anos 2000 e importantes políticas têm sido destruídas ou descontinuadas. […]

Diferentes estratégias que vinham sendo utilizadas para esta pactuação e transversalização foram desmontadas: a última Conferência Nacional de Políticas para as Mulheres foi realizada no ano de 2016, o último Plano Nacional de Políticas para as Mulheres teve vigência até o ano de 2015 e o componente de gênero ou mulher deixou de ser transversalizado no âmbito do Plano Plurianual (PPA 2020-2023). […]

A lição que se tira da experiência dos últimos anos é que é sempre possível retroceder quando se trata de políticas para a igualdade de gênero. Não importa o quanto se tenha caminhado, o quanto as políticas reflitam demandas dos movimentos de mulheres e expressem conquistas de toda a sociedade, essa é uma agenda sujeita a chuvas e trovoadas."

As idas e vindas no enfrentamento da disparidade de gênero não se resumem à agenda governamental. Os retrocessos se acumulam na sociedade em termos de violência doméstica e questionamento enviesado das hipóteses de aborto legal.

Aliás, é sintomático que tamanha erosão se adense exatamente quando a sociedade passa a tomar consciência da sobrecarga de trabalho não remunerado e invisibilizado das mulheres. Embora contraditório, não causou grande celeuma o fato de terem sido reabertos os bares muito antes das escolas durante a pandemia da Covid-19.

Quando se observam os afazeres domésticos e o cuidado de pessoas, as mulheres, em média, dedicam quase o dobro de tempo semanal (21,4 horas), em face do tempo dedicado pelos homens às mesmas tarefas (11 horas), segundo a Pnad Contínua 2019.

A disparidade de gênero no mercado de trabalho se faz sentir de forma avassaladora na baixa presença feminina no topo das carreiras, independentemente de se tratar do serviço público, iniciativa privada e/ou ambiente acadêmico. Há uma seleção perversa que simplesmente exclui as mulheres do horizonte de promoção, reconhecimento e valorização profissional, em decorrência, entre outras dimensões, daquela mencionada sobrecarga de trabalho invisível. O próprio fato de haver proporcionalmente muito menos mulheres em mandatos eletivos e postos de direção do que homens, a despeito de sermos a maioria da população brasileira, revela a dimensão estrutural desse impasse. Aliás, a própria composição do Supremo Tribunal Federal revela a disparidade de gênero e racial que paradigmaticamente ilustra o núcleo da nossa desigualdade social, como bem denunciado por Fabiana Severi em entrevista à Folha.

Recentemente Danilo Vital denunciou neste ConJur a existência de um teto invisível para a ascensão das mulheres nas carreiras jurídicas e, em especial, na magistratura:

"'Isso demonstra o teto de vidro. Temos obstáculos, sim, mas são invisíveis porque não são expressos. Como não conseguimos chegar ao topo, batemos a cabeça no teto de vidro', disse Mariana Yoshida a uma plateia predominantemente feminina presente na sede do CNJ. […]

'Existe, sim, uma cota para homens brancos nos tribunais brasileiros. Ela existe e é imutável', apontou a juíza federal Adriana Cruz, do Tribunal Regional Federal da 2ª Região. Para ela, é preciso derrubar as estruturas institucionais que favorecem um cenário que dá ao homem o direito adquirido de ser mediano e, ainda assim, ocupar espaços e progredir.

'Seguir as regras como sempre existiram não vai levar a lugar nenhum. Precisamos reescrever as regras. Não tem jeito. Pode chamar de cota, do que quiser. Se não houver ação afirmativa, vamos continuar fazendo um milhão de seminários e trazendo diagnóstico de como não estamos nesses espaços', disse.

Presidente da Comissão Anamatra Mulheres, da associação de classe da Justiça do Trabalho, Luciana Conforti narrou por que juízas perdem promoções por questões intrinsecamente ligadas ao gênero: maternidade, amamentação, violência nos fóruns, entre outras. "Tudo impacta, e assim ela não conseguirá progredir na carreira se o Judiciário não tiver esse olhar atento para suas questões internas."

Todo esse caldo cultural e historicamente misógino se faz sentir nas leis orçamentárias, ainda que de forma indireta e implícita. A LDO 2023 (Lei 14.436, de 9 de agosto de 2022) previu parcas disposições sensíveis ao gênero, como as que se seguem:

"Art. 129. As agências financeiras oficiais de fomento terão como diretriz geral a preservação e a geração do emprego e, respeitadas as suas especificidades, as seguintes prioridades para:

I – a Caixa Econômica Federal, redução do deficit habitacional e melhoria das condições de vida das populações em situação de pobreza e de insegurança alimentar e nutricional, especialmente quando beneficiem idosos, pessoas com deficiência, povos indígenas, povos e comunidades tradicionais, mulheres chefes de família ou em situação de vulnerabilidade social, policiais federais, civis e militares, e militares das Forças Armadas que morem em áreas consideradas de risco ou faixa de fronteira prioritárias definidas no âmbito da PNDR, por meio de financiamentos e projetos habitacionais de interesse social, projetos de investimentos em saneamento básico e desenvolvimento da infraestrutura urbana e rural, inclusive mediante a prestação de serviços de assessoramento técnico, estruturação e desenvolvimento de projetos que propiciem a celebração de contratos de parcerias com os entes públicos para execução de empreendimentos de infraestrutura de interesse do País, e projetos de implementação de ações de políticas agroambientais;

[…] § 5º. As agências financeiras oficiais de fomento deverão ainda:

[…] III – considerar como prioritárias, para a concessão de empréstimos ou financiamentos, as empresas:

a) que desenvolvam projetos de responsabilidade socioambiental ou de atendimento a mulheres vítimas de violência doméstica; […]

Art. 158. A elaboração e a aprovação dos Projetos de Lei Orçamentária de 2023 e dos créditos adicionais, e a execução das respectivas leis, deverão ser realizadas de acordo com os princípios da publicidade e da clareza, além de promover a transparência da gestão fiscal e permitir o amplo acesso da sociedade a todas as informações relativas a cada uma dessas etapas.

§ 1º. Serão divulgados em sítios eletrônicos:

I – pelo Poder Executivo federal:

[…] r) até 31 de março de cada exercício, relatório anual referente ao exercício anterior relativo à participação da mulher nas despesas do orçamento; e

[…]

Art. 165. O Poder Executivo federal adotará medidas com vistas a:

[…] III – elaborar metodologia de acompanhamento dos programas e das ações destinados às mulheres com vistas à apuração e à divulgação de relatório sobre a participação da mulher nas despesas do orçamento."

Noutro giro, interessante notar que, no Plano Plurianual federal de 2020 a 2023 (Lei 13.971, de 27 de dezembro de 2019), houve a clara associação entre as políticas para as mulheres e a política educacional, na forma do seguinte §1º do seu artigo 22:

"Art. 22. Os órgãos e as entidades da administração pública federal direta, autárquica e fundacional promoverão o alinhamento contínuo entre os instrumentos de planejamento sob sua responsabilidade, com vistas ao fortalecimento da governança pública.

§ 1º. Para as políticas públicas constantes dos programas de atendimento em educação e de amparo às mulheres, são instrumentos de referência, respectivamente, o Plano Nacional de Educação e o Plano Nacional de Políticas para as Mulheres. […]"

Ideal seria, à luz do citado dispositivo do PPA, que o PNE e o PNPM fossem integrados e monitorados em sua densidade emancipatória. A falta de expansão de vagas em creches e em horário integral na educação básica obrigatória, por exemplo, atesta o quanto são afrontadas concomitantemente ambas as agendas. Transversal e intersetorialmente, a sociedade brasileira precisa estar consciente do elevado estágio de inadimplemento das metas e estratégias do planejamento educacional, tanto para que o direito à educação das crianças e jovens seja plenamente assegurado, quanto para que as mulheres tenham condições adequadas de empregabilidade e possam objetivamente tentar ascender na carreira.

Em breve será publicado o relatório anual (até 31 de março), tal como previsto no artigo 158, §1º, inciso I, alínea "r" e regido pela metodologia prevista pelo art. 165, III, ambos os dispositivos da LDO federal deste ano, sobre a "participação da mulher nas despesas do orçamento". Ideal seria que, nele, fosse empreendido — nos termos propugnados pelo artigo 22 do PPA 2020-2023 — o "alinhamento contínuo dos instrumentos de planejamento" em busca da construção conjunta e reforçada das "políticas de atendimento em educação e de amparo às mulheres".

Afinal, tirar do papel as poucas e ainda insuficientes previsões normativo-alocativas que buscam enfrentar a disparidade de gênero, de forma estrutural e sistêmica, já seria um passo significativo para corrigir a falta de prioridade real a que temos assistido no ciclo orçamentário brasileiro.

Autores

  • é livre-docente em Direito Financeiro (USP), doutora em Direito Administrativo (UFMG), com estudos pós-doutorais em administração (FGV-RJ), procuradora do Ministério Público de Contas do Estado de São Paulo e professora (FGV-SP).

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