Observatório Constitucional

Dez anos da CGM-SP: avanços e desafios do compliance público

Autores

  • Daniel Falcão

    é controlador geral do município e encarregado pela proteção de dados da Prefeitura de São Paulo advogado cientista social professor do Instituto Brasileiro de Ensino Desenvolvimento e Pesquisa (IDP) doutor mestre e graduado pela Faculdade de Direito da USP pós-graduado em Marketing Político e propaganda Eleitoral pela ECA/USP e graduado em Ciências Sociais pela FFLCH/USP.

  • Thalita Abdala Aris

    é corregedora geral do Município de São Paulo chefe de gabinete da Controladoria Geral do Município doutoranda em Direito pela Universidade de Salamanca (USA/ES) e pela Universidade de São Paulo (USP) mestre em Direito de Estado pela Pontifícia Universidade Católica de São Paulo professora convidada do curso de pós-graduação das Universidades Mackenzie e FMU membro do Observatório de Direito Eleitoral da OAB-SP Abradep Ocla Ceapro IBDP e Ibdee.

  • José Maurício Linhares Barreto Neto

    é coordenador do Programa de Integridade da Cidade de São Paulo mestrando na FGV-SP pós-graduado em Direito Penal Empresarial e Criminalidade Complexa no Ibmec (Instituto Brasileiro de Mercado de Capitais) membro da Academia Brasileira de Direito Eleitoral e Política (Abradep).

27 de maio de 2023, 8h00

Na administração pública há três espécies de controle: (1) externo, vinculado ao Poder Legislativo auxiliado pelo Tribunal de Contas, (2) o interno, exercido pelos sistemas de controle interno, e, por fim, (3) o controle social, executado pela sociedade, previstos na Constituição de 1988, na seção IX do capítulo I do Título IV. Os artigos 70 a 74 esclarecem os princípios do controle interno e externo, assim como, suas finalidades:

"Art. 70. A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder.

(…)

Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o auxílio do Tribunal de Contas da União (…)

(…)

Art. 74. Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de forma integrada, sistema de controle interno com a finalidade de:

I – avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execução dos programas de governo e dos orçamentos da União;
II – comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e eficiência, da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da administração federal, bem como da aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado;
III – exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias, bem como dos direitos e haveres da União;
IV – apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional"

Nesta toada, a Constituição reafirmou os primeiros passos de controle que versavam sobre tomada de conta por bens e valores, derivadas de leis financeiras, como Lei nº 4.320/1964, e, de igual modo reforçou projetos e avanços, como a lei complementar nº 101/2000, voltada para a responsabilidade na gestão fiscal na sua concretização de institutos como Plano Plurianual, Lei de Diretrizes Orçamentárias, Lei Orçamentária Anual.

No entanto, o restrito tema de prestação de contas vinculadas apenas às discussões dos gastos e receitas, com ausência de outros eixos de controle, resultou na necessidade de criações normativas, especialmente, em razão do crescimento de programas de compliance no Brasil e mundo, e surgimento também de regras internacionais, como (1) Convenção de Viena; (2) Declaração de Princípios do Comitê da Basileia; (3) UK Bribery Act; (4) Foreign Corrupt Practices Act; (5) Convenção sobre o Combate à Corrupção de Funcionários Públicos Estrangeiros em Transações Comerciais Internacionais.

Perante o desafio da governança pública, tivemos os avanços internos a partir das seguintes leis: Lei de Improbidade (nº 8.429/1992); Lei de Concorrência Desleal (nº 9.279/1996); Lei de Lavagem de Dinheiro (nº 9.613/1998); Lei de Defesa da Concorrência (nº 12.529/2011); Lei Brasileira Anticorrupção nº (12.846/2013); Decreto nº 8.420/2015; Lei de Acesso à Informação (nº 12.527/2011), Lei de Conflitos de Interesses (nº 12.813/2013); Lei das Estatais (nº 13.303/2016), Decreto nº 9.203/2017. Nesse sentido, Marcelo Pereira dos Santos aponta que esse grau de gerenciamento alocados nos normativos tornou viável o controle dos atos e aprimorou o accountability [1].

Entretanto, como dizia Drummond "Os lírios não nascem das leis" [2]. A literatura mais moderna já indica que os programas baseados também em valores (values-based) são mais eficientes e efetivos do que programas exclusivamente baseados conforme obediência a regras e Direito (compliance-based). Ou seja, o compliance deve ir além da técnica, são necessárias crenças e objetivos compartilhados para que de fato ele ocorra, pois, aliás, a grande verdade é que apenas um grupo minoritário é potencialmente corrupta ou age deste modo, o que generaliza treinamentos, imposições e sanções a todos [3].

Na esteira da construção da cultura Marco Assis elenca três linhas do controle interno: (1) prevenir com a) engajamento da alta gestão, b) organização e estruturação do compliance, c) políticas e procedimentos, d) comunicação do programa; e) centralização das informações, f) treinamento, g) integração com processos e pessoas; (2) detectar com a) jurídico e processo, b) auditorias rotineiras, c) análise de compliance, d) controles de compliance; (3) responder com a) conduta e consequências, b) rastreabilidade e reporte, c) efetividade do monitoramento.

Além disso, ele elenca os pilares de: 1) suporte da alta administração; 2) avaliação de riscos; 3) código de conduta; 4) controle internos; 5) treinamento e comunicação; 6) gestão de terceiros (due diligence); 7) canal de denúncia; 8) investigações internas; 9) auditoria e revisão de melhorias [4]. Nesta perspectiva, a administração pública combate aquilo que é a corrupção na acepção latu sensu e dilemas éticos, como: (1) suborno de funcionário público (Artigo 317, 333 do Código Penal); (2) suborno de funcionário público estrangeiro e de organizações públicas internacionais (Artigo 337-B); (3) desfalque, apropriação indébita ou outro desvio de propriedade por um funcionário público (Artigo 312); (4) troca de influência (Artigo 332); (5) abuso de funções (Artigo 319, Artigo 319-A); (6) enriquecimento ilícito; (7) suborno do setor privado; (8) desvios de propriedade no setor privado (Artigo 168); (9) lavagem de dinheiro (artigo 1º da Lei de Lavagem de Dinheiro); (10) ocultação (Artigo 180); (11) obstrução de justiça (Artigo 329-A); (12) conviver com atos antiéticos; (13) adoção de atalhos antiéticos para atingir metas; (14) denunciar um ato antiético cometido por um colega; (15) receber presentes de modo ilegal; (16) receber informações confidenciais e as utilizar.

Por outro lado, Rodolfo Macedo do Prado indica outras categorias: (1) solicitação de suborno (bribery); (2) exigência de suborno (extorsion); (3) troca de favores (exchange of favors); (4) nepotismo (nepotism), (5) favorecimento discriminatório (cronyism); (6) fraude judicial (judicial fraud); (7) fraude contábil (accounting fraud); (8) fraude eleitoral (electoral fraud); (9) fraude em serviço público (public service fraud); (10) apropriação indébita (embezzlment); (11) cleptocracia (kleptocracy); (12) tráfico de influência (influence peddling); (13) conflitos de interesse (conflicts of interest) [5]

Neste amadurecimento de ideias e organizações examinamos consolidações de estruturas de controladorias com suas diferenças e semelhanças, que devem ser analisadas e estudadas ao longo do tempo para que a formulação da política pública seja a mais assertiva possível. A Controladoria do Estado do Espírito Santo, por exemplo, é chamada de Secretaria de Controle e Transparência, semelhante à da cidade do Rio de Janeiro, a qual se chama Secretaria de Transformação Digital e Integridade Pública. Essa, porém, não tem todas as atribuições de uma controladoria, existente também na cidade do Rio com as competências de contabilidade, auditoria e controle, corregedoria, excluindo, portanto, a parte preventiva da secretaria [6].

Outra ressalva é que em alguns lugares, como a Bahia, a Controladoria é restrita à Auditoria-Geral, vinculada à Secretaria da Fazenda [7]. Destaque também que nem toda controladoria é "guarda-chuva" de todas as funções e cargos. Por exemplo, a Controladoria de Minas Gerais não possui vínculo direto com a Ouvidoria Geral, diferentemente da Controladoria do Município de São Paulo. Aliás, essa última também carrega um núcleo de proteção de dados, algo novo e que também é debatido em estrutura das controladorias [8].

Para essas e outras questões é que o Conselho Nacional de Controle Interno (ConaciI), com apoio da CGU, mobiliza a construção de gestão pública eficiente e assertiva através de eventos, parcerias, assembleias com vista de harmonizar melhores práticas, estudos e estrutura. Vale dizer que cada controladoria possui seu próprio nivelamento e desafio, porém, ressaltamos dois corriqueiros: (1) estabelecimento de gestão de riscos e (2) a consolidação de níveis de Modelo IA-CM, que, em apertada síntese, é o conjunto de práticas que reconhece fundamentos necessários para auditoria interna efetiva.

Na gestão de riscos se sublinha os estudos da Controladoria do Estado de Goiás, a qual indicou as seguintes adversidades: (1) internalização da cultura de gestão de riscos em todos os níveis hierárquicos da organização; (2) cronograma de curto prazo para implantação de gestão de riscos; (3) percepção de que o processo de gestão de riscos fosse atividade da Controladoria; (4) falta comprometimento e apoio da alta gestão; (5) execução do processo de gerenciamento dos riscos; (6) disseminação as boas práticas alcançadas com a gestão de riscos [9].

Em suma, as controladorias hoje se estruturam nos eixos de: (1) auditoria interna; (2) integridade e prevenção; (3) corregedoria; (4) ouvidoria geral; (5) transparência. Eles são as que organizam coordenações e diretorias. Cumpre apontar que recentemente a CGU modificou sua organização, incluindo a secretaria de integridade privada [10]. Trato inovador que aguardaremos novos resultados e políticas públicas.

A Controladoria Geral do Município de São Paulo preenche esses eixos com inúmeros destaques nos anos. O Programa de Metas 2021-2024 contempla o Índice de Integridade, em sua Meta 75 – SP Eficiente, cujo objetivo da referida meta era alcançar 7,37 pontos do índice de integridade da Administração Direta até 2024 [11]. Ocorre que esta foi superada em junho de 2022, tendo agora em dezembro de 2022 o valor de 7,94 [12]. Atenta-se à complexidade e ao trabalho árduo, visto que o Índice é composto por nove indicadores: (1) Programa de Integridade e Boas Práticas; (2) Transparência Ativa; (3) Transparência Passiva, no que tange ao acesso à LAI; (4) Atendimento a reclamações protocoladas na Ouvidoria; (5) Atendimento às recomendações de auditorias realizadas; (6) Existência de responsável pelo controle interno; (7) Proporção de contratos emergenciais por contratos totais; (8) Proporção de cargos comissionados pura por cargos totais; (9) proporção de pregões eletrônicos por pregões totais.

Entre outros feitos: (1) realizamos o primeiro Acordo de Leniência na história da Cidade de São Paulo; (2) ganhamos o prêmio Não Aceito Corrupção, do instituto de mesmo nome, na categoria de Governança; (3) o PIBP (Programa de Integridade e Boas Práticas) da maior cidade do Brasil, no ano de 2022, conquistou a adesão de 100% dos órgãos da administração direta, que corresponde a 56 órgãos entre secretarias e subprefeituras; (4) o Centro de Formação em Controle Interno no ano de 2022 recebeu cerca de 11.500 inscrições de servidores públicos municipais e membros da sociedade civil, foram oferecidos 15 cursos de formação de diversas temáticas; (5) no primeiro semestre de 2022 foi lançada a nova plataforma de transparência para dados de obras públicas municipais, o Portal Obras Abertas; (7) com o TCM-SP, fechamos Acordo de Cooperação e trabalhos realizados em conjunto, em especial, a utilização dos alertas do Sistema Ariel; (8) na auditoria interna de 30% em 2020 para 87% em 2022 do nível 2 do IA-CM; (9) a política de descentralização da Ouvidoria Geral por meio de ponto de atendimento em nove Descomplicas em várias regiões da cidade; (10) atribuição de monitoramento da política de transparência passiva apoiada em quatro dimensões : gestão do sistema de registro de pedidos de informações e-sic; tratamento dos dados para a estruturação do ITP – Índice de Transparência Passiva e (11) aplicação efetiva da Lei nº 12.486/2013 (Lei Anticorrupção), com instauração de processos administrativos de responsabilização de pessoas jurídicas contra mais de 130 (centro e trinta) empresas, com expressiva expertise sobre o tema no cenário nacional.

Isto posto, o controle não busca somente medidas ao combate da corrupção, mas, também, aquilo que Bresser Pereira aponta como administração gerencial, cujo objetivo é (1) o controle por resultados; (2) administração voltada para o atendimento do cidadão; (3) descentralização de recursos e atribuições para níveis políticos regionais e locais [13]. Destaca-se, por fim, o aspecto democrático e constitucional do controle interno para clara efetivação de direitos e accountability, tendo-se como foco a prevenção como instrumento eficaz para combate à corrupção e ferramenta para uma gestão íntegra.

 


[1] SANTOS, Marcelo Pereira dos. Governança e compliance na administração pública direta. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2022, p. 20

[2] Poema Nosso Tempo

[3] CARVALHO, Victor Aguiar de. Corrupção empresarial e administração pública. Belo Horizonte: Fórum, 2022, p.247-51.

[4] ASSIS, Marcos. Compliance como implementar. São Paulo: Trevisan Editora, 2018, p.28.42

[5] PRADO, Rodolfo Macedo do. Combate à corrupção e whistleblowing: uma análise de sua eficiência. Leme-SP: Mizuno, 2022.

[9] ZILLER, Henrique Morais; BORGES, Maria Nunes Silva; CRISPIM, Luís Henrique; CASTRO, Adriano Abreu de. A gestão de riscos na prática: conceitos, desafios e resultados no Estado de Goiás. Belo Horizonte: Fórum, 2023, p. 77.

[13] PEREIRA, Luiz Carlos Bresser. Da administração pública burocrática à gerencial. Revista Serviço Público, ano 47, volume 120, número 1, 1996.

Autores

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    é professor, advogado, cientista social, doutor e mestre em Direito do Estado e graduado em Direito pela Faculdade de Direito da Universidade de São Paulo (FD/USP), pós-graduado em marketing político e propaganda eleitoral pela Escola de Comunicação e Artes da Universidade de São Paulo (ECA/USP), graduado em Ciências Sociais pela Faculdade de Filosofia, Letras e Ciências Humanas da Universidade de São Paulo (FFLCH/USP), professor do Instituto Brasileiro de Ensino, Desenvolvimento e Pesquisa (IDP), controlador geral do município de São Paulo (CGM/SP) e encarregado pela proteção de dados pessoais da Prefeitura de São Paulo.

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    é doutoranda em Direito pela Universidade de Salamanca (Usal/ES) e pela Universidade de São Paulo (USP), mestre em Direito de Estado pela Pontifícia Universidade Católica de São Paulo, professora da pós-graduação das Universidades Mackenzie e FMU, membro da Comissão de Direito Eleitoral da OAB/SP, da Abradep, do OCLA e da Visibilidade Feminina e corregedora-geral do município de São Paulo.

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    é coordenador da Promoção da Integridade da cidade de São Paulo, pós-graduado em Direito Penal Econômico e Criminalidade Complexa pelo Ibmec-RJ, ex-membro do Grupo de Pesquisa "Direito e Novas Perspectivas Regulatórias", coordenando o grupo de estudo "Democracia, Eleições e Inovação" do LEDH.uff — Laboratório Empresa e Direitos Humanos da Universidade Federal Fluminense, ex-delegado da Comissão Especial de Direito Eleitoral e Reforma Política da OAB, formado em Direito pela Universidade Federal Fluminense (UFF), membro da Academia Brasileira de Direito Eleitoral e Política (Abradep) e autor de artigos científicos e de opinião nos portais ConJur, Jota, Migalhas.

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