Câmara de Resolução de Lítigios em Saúde: solução para conter a judicialização?

O direito à saúde, como sabido, é fundamental e social, inerente à segunda geração/dimensão de direitos, deveres e garantias fundamentais, ou seja, primordial para o florescimento humano. Essa perspectiva não é diferente no Brasil, quando analisados os artigos 5º, 23, II e 195, da Constituição, bem como os dispositivos legais 1º, 2º, §§1º e 2º, e 3º, caput e parágrafo único, da Lei 8.080/90.

Nesse contexto, o federalismo brasileiro entra em cena, no que tange a reparticipação de competências, elaborada pela Constituição, para implementação efetiva do Sistema Único de Saúde (SUS), de maneira a garantir o atendimento integral, dentro de parâmetros fático-materiais viáveis, de demandas sanitárias. Com efeito, União, estados, municípios e Distrito Federal, sob a égide da Lei 8.080/90, e do princípio da solidariedade, com base nos artigos 3º, I, 23, II, e 198, da CRFB/88, buscam efetivar mecanismos que dialoguem, observando a alteridade normativa, com o cidadão e com os recursos financeiros, pessoais e instrumentais, acessíveis e atinentes a vicissitudes que envolvem a administração pública e, por específico, a gerência do SUS.

A problemática em torno do atendimento de inúmeras demandas sanitárias e da escassez de recursos financeiros é antiga, sobretudo, quando visualizada a "judicialização da saúde" e, por efeito, a influência do Poder Judiciário na implementação de políticas públicas, atuando como verdadeiro gestor — competência que pertence, por excelência, ao Poder Executivo. Daí a crítica com base no ativismo judicial.

É válido ressaltar que o Supremo Tribunal Federal (STF), no Tema 793, decidiu que os entes da federação, em decorrência da competência comum, são solidariamente responsáveis nas demandas prestacionais na área da saúde, e diante dos critérios constitucionais de descentralização e hierarquização, compete à autoridade judicial direcionar o cumprimento conforme as regras de repartição de competências e determinar o ressarcimento a quem suportou o ônus financeiro.

Em respeito à Lei 8.080/90, nenhum ente federativo deve arcar, solitariamente e, de maneira desmedida, com as responsabilidades sanitárias de outros entes, em respeito aos artigos 7º, caput, IX, alíneas "a" e "b", 8º, caput, 9º, I, II e III, e 15, da Lei 8.080/90. Caso isso ocorra, será possível ajuizar, por parte da pessoa jurídica de direito público que assumiu o encargo relacionado ao direito à saúde, ação de ressarcimento em face do ente faltante em sua obrigação constitucional-legal.

Nesse cenário, a teoria da reserva do possível [1] apresenta-se, de plano, como limitadora da realização integral e, a todo custo, de Direitos Fundamentais, expondo, quando de forma concreta e objetiva, a limitação de recursos financeiros por parte do poder público. Isso porque, a administração estatal necessita atender a outros direitos fundamentais, como educação e segurança, sem pestanejar e desconsiderar a essencialidade do direito à saúde.

O gestor público adentra em um dilema ético-moral: investir, para além da determinação constitucional, vide artigo 198, §2º, I, II e III, da CRFB/88, recursos financeiros e instrumentais para realização do direito saúde (consultas, internações, medicamentos, próteses, órteses), sem planejamento prévio ou accountability (não raro, por força de decisão judicial [2]) ou atender, limitadamente, a esse direito, e ser criticado socialmente?

Para solucionar, ainda que minimamente, essa questão, é necessário atingir alguns objetivos, para fluidez da política pública na área sanitária: atendimento efetivo e ágil na esfera administrativa, diálogo institucional e redução de demandas judiciais.

Existem players jurídicos e políticos, em destaque, que movimentam a administração pública em demandas de massa, como no caso do direito à saúde, alguns deles: gestores do Poder Executivo, magistrados, defensores públicos, membros do Ministério Público, advogados públicos e privados, e cidadãos. Cada componente possui papel fundamental, haja vista a necessidade de comunicação harmoniosa, pacífica e solidária entre eles, para eventual cessação de violações ao direito fundamental à saúde.

À vista dessas considerações, é que desponta a Câmara de Resolução de Litígios em Saúde (CRLS), com a finalidade de otimizar o atendimento do cidadão em eventual lesão a direito à saúde, promovendo o diálogo democrático e institucional entre os atores listados acima, sem restringir o artigo 5º, XXXV, da CRFB/88, que trata da inafastabilidade da jurisdição. Tal lógica expande o conceito de acesso à Justiça, interligado, classicamente, à potencialidade de conhecer (cognitiva) o direito e recorrer ao Judiciário, para resolução de um conflito (CAPPELLETTI; GARTH, 1988)[3]. Exemplo de implementação dessa estratégia é a CRLS [4] do Rio de Janeiro (RJ) e a Câmara de Conciliação em Saúde (CCS) da Bahia (BA).

É importante afirmar que as resoluções administrativas interligadas à Saúde não desconstituem, absolutamente, o caráter indisponível desse direito, já que elas visam facilitar e otimizar a satisfação do cidadão e a cooperação entre este e os órgãos públicos, em uma via de mão dupla. Com isso, reduz-se atritos institucionais e sociais no âmbito da administração pública dialógica, isto é, aquela que convida o sujeito de direitos para participar do direcionamento de políticas públicas e da defesa de direitos personalíssimo e metaindividuais, em observância aos objetivos fundamentais da República e aos princípios da confiança legítima e da segurança jurídica.

Criada em setembro de 2013, a CRLS/RJ é um projeto de cooperação que reúne as Procuradorias Gerais do estado e do município do Rio de Janeiro, bem como as secretarias estadual e municipal de Saúde, as Defensorias Públicas estadual e da União, e o Tribunal de Justiça do estado.

De acordo com Procuradoria-Geral do Rio de Janeiro (PGE-RJ), entre setembro de 2013 e janeiro de 2020, foram realizados mais de 80 mil atendimentos a pessoas que optaram por não ir à Justiça para tutelar seus direitos em face de demandas que não foram atendidas na rede pública de saúde do Rio de Janeiro.

Ao invés da peleja judicial, os cidadãos vislumbraram o centro de conciliação e de mediação para marcar cirurgias, para receber medicamentos ou para obter transferências entre unidades hospitalares. O índice de resolução administrativa extrajudicial dos casos passou de 35% (trinta e cinco), no inauguração da CRLS, em setembro de 2013, para 68% (sessenta e oito), em dezembro de 2019

A estratégia é buscar soluções administrativas para o atendimento de cidadãos que precisam de medicamentos, exames, internações, tratamentos e transferências do Sistema Único de Saúde (SUS), evitando e prevenindo o ajuizamento de ações.

O procedimento é célere, os assistidos passam por uma triagem para conferir se o caso, de fato, é relacionado à saúde. Em seguida, são recebidos por assistentes sociais que fazem o cadastro e definem se o atendimento será feito pela Defensoria Pública do Estado ou da União. É necessário apresentar os seguintes documentos: identidade, Cadastro de Pessoas Físicas (CPF), comprovantes de renda e residência, laudo ou receita médica atualizada, até 60 dias, e exames médicos pertinentes, se houver.

A Câmara recebe os pedidos por prestações sanitárias que são levados às Defensorias, para que as secretarias de Saúde possam avaliar a disponibilidade no SUS, ou ainda outra alternativa para a oferta do tratamento. Em caso positivo, o paciente recebe, no mesmo dia, guia de encaminhamento para a unidade de saúde onde receberá o atendimento. O órgão conta com equipe multidisciplinar composta de enfermeiros, farmacêuticos, nutricionistas, assistentes sociais e médicos para elaborar pareceres técnicos, de acordo com o quadro clínico apresentado e os tratamentos solicitados.

Outro exemplo, é a Câmara de Conciliação em Saúde (CCS) [5], do estado da Bahia. Essa iniciativa visa, segundo a Secretaria de Saúde, cooperação entre órgãos públicos baianos para promover o atendimento de usuários do SUS no município de Salvador. Além disso, a CCS objetiva encontrar soluções que minimizem a necessidade de pacientes acionarem a Justiça para resolver alguns tipos de questões relacionadas à Saúde, como a oferta de medicamentos e o fornecimento de fórmulas alimentares especiais, a exemplo da CRLS do Rio de Janeiro.

Ao encontrar dificuldades para realizar o procedimento, o paciente ou um familiar, antes de acionar a Justiça, deve procurar órgãos como as Defensorias Públicas do Estado, da União ou o Ministério Público. A solução da celeuma será feita após o requerimento médico ter sido avaliado pela Câmara de Conciliação. Caso a documentação apresentada esteja em ordem, o cadastro é finalizado no sistema, e o pleito do cidadão será encaminhado à análise da equipe técnica ou, havendo alguma pendência, será emitido "termo de ciência de documento pendente", para que o cidadão, no prazo de 15 dias, retorne e complete o atendimento, sob pena de arquivamento do pedido.

Veja-se que, de fato e de direito, a utilização de instrumentos administrativos é eficaz para reduzir o excesso de demandas judiciais na área da saúde e para fomentar a reciprocidade institucional entre diversos players jurídico-políticos. Nessa toada, ao decorrer do desenvolvimento das conciliações, novas ideias aperfeiçoadoras podem ser integradas para otimizar o atendimento nas Câmaras de Resolução de Litígios em Saúde, como o visual law, em um verdadeiro layout interativo de escolhas, em que se buscar promover a conexão eficaz entre os usuários (cidadãos), conhecimento jurídico, economia comportamental, persuasão e redução de conflitos.