Revogação de decreto que reduziu PIS e Cofins deve provocar enxurrada de ações

Um dos primeiros atos do presidente Luiz Inácio Lula da Silva (PT) em seu novo governo foi revogar o decreto que reduzia as alíquotas do PIS/Pasep e da Cofins sobre uma série de operações financeiras. E isso, na opinião de tributaristas ouvidos pela revista eletrônica Consultor Jurídico, criou um imbróglio capaz de gerar insegurança jurídica.

Ricardo Stuckert

O decreto foi assinado no último dia 30 pelo presidente em exercício Hamilton Mourão, já que Jair Bolsonaro estava fora do país. De acordo com integrantes da equipe de transição, tratou-se de um "presente" inesperado deixado por um governo que vivia seus últimos momentos.

A medida assinada por Mourão baixou a alíquota do PIS/Pasep de 0,65% para 0,33% e a da Cofins de 4% para 2%, o que geraria impacto de aproximadamente R$ 5,8 bilhões nas contas públicas.

Lula também revogou o decreto que dava desconto de 50% nas alíquotas do Adicional ao Frete para Renovação da Marinha Mercante (AFRMM) a partir deste ano. A renúncia fiscal nesse caso seria de R$ 2,44 milhões em 2023, R$ 2,49 milhões em 2024 e R$ 2,42 milhões em 2025.

O tal imbróglio apontado pelos tributaristas é causado pelo princípio da anterioridade nonagesimal, que determina que qualquer alteração legal que crie ou aumente imposto só pode produzir efeitos 90 dias após sua publicação. Segundo os advogados, o princípio se aplica às revogações efetuadas por Lula. 

O tributarista Breno Dias de Paula classifica a situação como um típico e genuíno exemplo de insegurança jurídica.

"Tudo de que o Brasil não precisa na atual quadra são condutas estatais que prejudiquem o ambiente de negócios com mais insegurança jurídica. Certamente o assunto será judicializado para a aplicação do princípio da anterioridade", comentou ele. 

O tributarista lembra que o artigo 150, III, alínea "c", da Constituição Federal, que estabelece o princípio da anterioridade, é uma limitação ao poder de tributar e tem como objetivo proteger os contribuintes das anomalias fazendárias que costumam ser praticadas no início e no fim do exercício financeiro.

Na mesma linha, Carlos Augusto Daniel, sócio do escritório Daniel e Diniz Advocacia Tributária, explica que, apesar da grande proximidade entre os decretos, houve um período curto de vigência daquele que reduziu as alíquotas do PIS e da Cofins.

"Por mais que o decreto do novo governo tenha invocado o instituto da repristinação, isso não basta para descaracterizar o fato de que a medida representa um aumento, e não pode ser afastado o regime temporal estabelecido pela Constituição."

Repristinação é o instituto jurídico que trata da validade de uma lei que é revogada por uma norma posterior. Segundo Daniel, um caminho possível para o novo governo seria questionar a constitucionalidade ou a legalidade do decreto revogado, buscando o reconhecimento da sua nulidade e a eliminação de seus efeitos, o que geraria a possibilidade de cobrança dos tributos nos próximos 90 dias.

Maria Carolina Sampaio, head da área tributária e sócia da banca GVM Advogados, por sua vez, comenta que a revogação de benefícios e isenções, assim como a alteração de aspectos dos tributos, sempre foi uma discussão presente em nossos tribunais. Ela lembra que o STF, até muito recentemente, entendia que a redução de uma isenção ou de um benefício não implicava majoração do tributo.

"Já em 2020, o Supremo entendeu por bem revisitar a matéria e decidiu que a redução de um benefício fiscal implica majoração do tributo, sujeita ao princípio da anterioridade constitucional."

A tributarista pondera que a revogação do decreto de Mourão que reduziu PIS, Cofins e ARFMM não representa a anulação de um benefício fiscal propriamente dito, mas a extinção de uma norma que reduziu uma alíquota, tudo via decreto do Executivo.

"Essa previsão de alíquotas em decreto, por si, já é um ponto controverso. Todavia, o STF validou esse procedimento, especificamente para o PIS/Cofins, em 2020, no julgamento do RE 1.043.313 e da ADI 5.277."

Sócio do escritório Martorelli Advogados, o tributarista João Amadeus dos Santos explica que, embora seja permitido no Direito brasileiro, o instituto da repristinação tem algumas limitações.

"O que é proibido é a repristinação tácita, isto é, que se presuma que a redação antiga voltou. Ou seja, tem de ser expresso na nova norma que a antiga redação voltou. É isso o que o artigo 2º, §3º, da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro determina. No caso, nós temos isso no Decreto nº 11.374, que revogou a redução do PIS/Pasep e da Cofins."

Anterioridade necessária
No entendimento de todos os especialistas consultados pela ConJur, é necessário, sim, que seja respeitado o intervalo de 90 dias até que a revogação do decreto de Mourão produza efeitos.

Santos afirma que há uma complicação no caso do PIS/Cofins sobre receitas financeiras, pois é a Lei nº 10.865/2004, em seu artigo 27, §2º, que dá ao Executivo o poder de alterar as alíquotas mediante decreto. Esse dispositivo teve sua constitucionalidade questionada e, recentemente, o STF atestou sua legalidade.

"Na tese propriamente dita, fixada para fins de repercussão geral, não foi abordada a questão da anterioridade dos 90 dias (nonagesimal), porém, em várias manifestações dos ministros quando do julgamento ficou consignado que o aumento das alíquotas produzido via decreto deve, sim, obedecer à noventena", diz ele.

Assim sendo, o contribuinte que entender ter sido violada sua garantia constitucional pelo novo governo pode ingressar com medida judicial. Segundo Vanessa Cardoso, sócia responsável pela área tributária do escritório Sfera Law, empresas sujeitas ao regime não cumulativo do PIS e da Cofins podem ajuizar ação buscando assegurar o direito de utilizar as alíquotas reduzidas entre 1º de janeiro e 2 de abril deste ano.

"Considerando que o Decreto nº 11.374/2023 entrou em vigor um dia após o Decreto nº 11.322/2022 e que o STF já se posicionou no sentido de que a majoração de alíquotas de tributos pelo Poder Executivo deve observar o princípio da anterioridade nonagesimal, entendemos que há argumentos para defender que a aplicação das alíquotas de 0,65% e 4% não pode ocorrer de forma imediata, mas apenas após decorridos 90 dias da publicação do decreto que as reinstituiu", disse ela.

Eduardo Ramos, advogado especialista em Direito Tributário da Weiss Advocacia, resume bem a questão ao lembrar que o contribuinte, quando se depara com decretos que reduzem a carga tributária de algumas de suas receitas, espera que haja previsibilidade. "O que resta agora é a insegurança jurídica e a enxurrada de ações que o Judiciário deve receber nos próximos meses."