Opinião

Novo arcabouço fiscal: a ilusão do esforço fiscal sem custos para a sociedade

Autor

  • Breno Lemos

    é professor de Finanças e Macroeconomia. Foi superintendente da Secretaria Municipal de Planejamento Finanças e Orçamento de Curitiba.

25 de abril de 2023, 6h08

Muito se em falado e escrito a respeito de como o governo federal pretende dar cabo do enorme esforço fiscal necessário para cumprir as metas oferecidas no âmbito do novo arcabouço fiscal proposto. De maneira geral, o discurso é — ou era — tributar o e-commerce internacional e as apostas esportivas eletrônicas, recuperar o imposto de renda e contribuição social sobre os créditos de subvenção de ICMS para custeio concedidos pelos estados no contexto de guerra fiscal, e reonerar parte das renúncias fiscais da União, tudo isto concorrendo para o sucesso no atingimento das referidas metas.

A respeito da inclusão da subvenção de ICMS na base de cálculo do IRPJ da CSLL, antes mesmo de entrarmos no mérito da sua legalidade, ora em discussão nas altas cortes do país, considerando que o volume de renúncias de ICMS apuradas na respectiva LDO de cada ente foi da ordem de R$ 226 bilhões para 2023, verifica-se, na melhor das hipóteses, a possibilidade de ampliação da arrecadação recorrente do governo geral em até R$ 77 bilhões por ano, isto admitindo-se heroicamente que (i) a subvenção de ICMS para investimento fosse nula, (ii) as empresas não acumulassem créditos prejuízos fiscais, e (iii) a alíquota efetiva de IRPJ e CSLL para os valores incluídos na base fosse de 34%, números que não coadunam com as expectativas informadas pelo governo federal em relação a esta fonte de receita — ordem de R$ 90 bilhões — para o cumprimento das metas fiscais propostas, o que ensejaria maiores esclarecimentos acerca do assunto.

Valter Campanato/Agência Brasil
O ministro da Fazenda, Fernando Haddad
Valter Campanato/Agência Brasil

Diante de tantas incertezas do ponto de vista jurídico, legislativo — necessária aprovação de lei para afastar a insegurança jurídica, e até mesmo, sobre a estimativa de receita inicialmente informada, seria conveniente lançarmos um olhar atento para as renúncias fiscais da União, visto que a lógica do ajuste presente no discurso do Ministério da Fazenda seria não criar impostos, nem majorar alíquotas, tão somente tributar quem não paga impostos. As renúncias de receitas tributárias, tecnicamente conhecidas como gastos tributários, estão previstas no anexo II.6 da LDO, cujo montante foi estimado em R$ 456 bilhões para 2023.

Entre as formas de classificar tais gastos, três óticas são particularmente interessantes: a das fontes de tais renúncias, descrita na consolidação por tipo de tributo, a do seu destino, constante na consolidação por função orçamentária, e a de seu uso, na qual se especificam os programas que ofertam os benefícios fiscais.

No que tange às fontes, os tributos de onde emanam os benefícios concedidos pela União são a Cofins, o IRPJ, o IRPF e a contribuição para a Previdência, que juntos respondem por 73% das renúncias fiscais. Já quando observamos o lado da destinação dos recursos, as áreas que mais se beneficiam são comércio e serviços, saúde, agricultura, indústria e trabalho, que englobam 77% de tais renúncias.

Os incentivos do Simples Nacional, da Zona Franca de Manaus, desonerações ao agro e deduções do imposto de renda para pessoa física, jurídica e entidades sem fins lucrativos, e aplicações financeiras da poupança e títulos de crédito imobiliários e agrícolas explicam 76% da utilização das renúncias de receita.

Independente das escolhas em termos de reoneração tributária, resultaria, na arena do novo arcabouço fiscal, um conflito distributivo a ser superado: afinal quem pagaria pelo esforço fiscal a ser empreendido?

A resposta a esta questão dependerá do viés criado sobre o sistema tributário vigente, a partir do caminho de ajuste escolhido. A trilha do aumento da carga tributária decorrente da redução dos gastos tributários, por si, é um convite à sonegação e à informalidade, para não dizer uma séria ameaça à perenidade de 3,3 milhões de empresas e dos 12 milhões de empregos formais diretos que delas dependem.

De outra forma, quaisquer reduções nos benefícios fiscais engendrariam mudanças nos preços relativos, e as empresas afetadas buscariam preservar seu fluxo de caixa repassando para o consumidor a variação dos custos fiscais.

A dinâmica da economia determinaria a velocidade do ajustamento e o rateio do esforço fiscal que caberia aos empresários e aos consumidores. Ademais, quanto mais regressivo for o sistema tributário que resultaria do novo arcabouço proposto, maior o fardo do esforço fiscal que caberia aos mais pobres, visto que os principais regimes especiais são o Simples e o Polo Industrial de Manaus cujos beneficiários são, entre outros, as empresas que atuam no comércio, os produtores de bens de informática, eletroeletrônicos e motocicletas.

Uma escolha natural para evitar que os mais pobres pagassem demasiadamente pelo ajuste fiscal seria aumentar a carga reduzindo deduções do imposto de renda da pessoa física. Sabe-se que 91% deste imposto foi pago pelos contribuintes que ganharam acima R$ 55.976,l6 anuais (faixa superior) no ano-calendário 2020, quando o imposto devido totalizou R$ 204,8 bilhões.

Os 7,2 milhões de contribuintes que compuseram aquela faixa de base de cálculo (23% do total), beneficiaram-se com R$ 215,7 bilhões em deduções no período, o que representa 51% dos R$ 420,5 bilhões em deduções concedidas, demonstrando assim a sua regressividade.

A título de ilustração, considerando que a alíquota efetiva foi de 13,2%, ceteris paribus, a simples reinclusão de todas as deduções na base de cálculo poderia acrescentar mais de R$ 55 bilhões em receitas recorrentes (valores de 2020).

Neste contexto, o custo do ajuste proposto, materializado enquanto redução da renda disponível, recairia sobre os mais ricos, maiores beneficiários das deduções do imposto de renda, e os menos favorecidos, os quais seriam mais onerados com aumento de preços pelas empresas beneficiárias dos programas mencionados e que poderiam ser descontinuados.

Logo, é preciso observar com atenção a narrativa de que não haverá risco de aumento de impostos — via alíquota ou via base, pois apenas aumento de arrecadação sobre aqueles que, supostamente, não pagam impostos.

Não existe caminho fácil para negociar aumento da carga tributária. Mais do que se fiar em narrativas e eufemismos, é necessário abordar a questão de maneira transparente e estabelecer uma comunicação direta com a sociedade, demonstrando as consequências das escolhas propostas em termos de quais setores carregarão o fardo do esforço fiscal ao qual seremos submetidos.

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    é professor de Finanças e Macroeconomia. Foi superintendente da Secretaria Municipal de Planejamento Finanças e Orçamento de Curitiba.

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