A contestação estrutural como boa prática processual reconhecida no 12º FPPC

O tema do presente artigo surgiu a partir de um caso prático em que a Agência de Regulação de Serviços Públicos do Estado do Pará (Arcon/PA) se deparou com um litígio estrutural, que foi judicializado, mas não estava sendo tratado com o caráter estrutural necessário.

Pode causar estranheza o fato de que a Arcon/PA delegue autorizações às empresas operadoras do serviço público de transporte intermunicipal de passageiros, considerando que são instrumentos precários, revogáveis a qualquer tempo e sem direito a indenização. Ocorre que desde a promulgação da Constituição da República de 1988, a maioria dos Estados não conseguiram realizar licitações para a delegação do transporte intermunicipal de passageiros, de modo que passaram a autorizar a prestação do serviço de modo precário.

Tentou-se no estado do Pará promover a licitação algumas vezes, mas diversos entraves surgiram, como o custo do estudo prévio necessário para que fosse feito um Plano de Transporte Integrado, bem como as dimensões continentais do Estado e diante do próprio sistema de transporte ser extremamente peculiar e imbricado, devido à existência do modal hidroviário por todo o Estado.

Assim, a Arcon/PA começou a defender o modelo de assimetria regulatória, segundo o qual existe a convivência harmônica de hipóteses de delegação por concessão e permissão mediante licitação, mas na maioria dos casos prevaleceria a autorização [2]. A partir da interpretação do artigo 21, inciso XII, alínea "e" da CRFB/1988, nota-se que é totalmente possível a delegação por meio de autorização para o transporte interestadual e internacional de passageiros. Portanto, a partir do princípio da simetria, as Constituições Estaduais podem permitir a delegação do transporte intermunicipal de passageiros também por meio de autorização. Esse é o contexto material por detrás do caso [3].

Voltando às questões processuais, uma das ações que o Ministério Público do Estado do Pará ingressou sob o nº de Processo 0002364-79.2013.8.14.0112, tramitava na comarca de Jacareacanga. Inicialmente, o MP-PA ajuizou a ação unicamente em face do Estado do Pará, objetivando que este realizasse a licitação unicamente da linha
Jacareacanga-Itaituba. Em contestação, o Estado do Pará suscitou a necessidade de inclusão da Arcon/PA no polo passivo, visto este ser o ente responsável por deflagrar o certame licitatório, enquanto o estado do Pará é competente para realizar o estudo prévio. Ademais, o estado do Pará suscitou o deslocamento da competência para julgar a referida Ação Civil Pública para a capital do Estado, devido tratar-se de dano regional.

E, com isso, a referida ACP foi deslocada para a 5ª Vara de Fazenda da Capital, competente para julgar ações coletivas. Foi determinada a citação da Arcon/PA, a qual apresentou uma contestação estrutural. Entretanto, no que consiste uma contestação estrutural? A Arcon/PA
percebeu que o litígio em questão ia muito além da necessidade de se realizar a licitação de uma linha específica, conforme requerido pelo MP-PA, mas, na verdade, tinha o condão de se espraiar para o Estado do Pará inteiro, pois a grande questão estava na escolha do modelo de delegação a ser adotado, se de licitação ou de assimetria regulatória [4]. Eventual sentença obrigando o Estado a fazer o estudo prévio e a Arcon a fazer a licitação, teria efeitos práticos que afetariam o Estado inteiro, pois não seria possível fazer a licitação de uma linha isolada, mas seria necessário realizar um Plano Integrado de Transporte, a fim de racionalizar o transporte intermunicipal de passageiros.

Portanto, após a citação, a Arcon/PA apresentou o que chamamos de
contestação estrutural, que representa uma iniciativa do réu para apontar a estruturalidade da demanda em sede de defesa, indicando, inclusive, técnicas a serem utilizadas pelo juiz na condução do processo e, também, os termos iniciais de um acordo estrutural.

Trata-se de uma iniciativa inédita [5], que visa mostrar que o réu não
necessariamente precisa obstar a solução do conflito e ficar unicamente se defendendo no curso do processo, mas pode, também, ser um agente proativo, que busca auxiliar na gestão do conflito e, principalmente, na sua solução. Com efeito, sua atuação, nesse sentido, consolida normas fundamentais processuais, especialmente, as da boa fé
objetiva (artigo 5º CPC), demonstrando conduta ética para com o problema estrutural e cooperação processual (artigo 6º CPC), pois contribui para o acesso à ordem jurídica justa na feliz expressão de Kazuo Watanabe [6].

No 12º Fórum Permanente de Processualistas Civis ocorrido em Brasília nos dias 24 e 25 de março de 2023, a contestação estrutural foi reconhecida como boa prática processual, cuja redação final ficou nos seguintes termos: apresentação do litígio como estrutural em manifestação do réu. Trata-se da boa prática nº 15 do Grupo de Processos Estruturais.

Dessa forma, a contestação estrutural trata-se, claramente, de boa prática
processual e que deve ser fomentada no Brasil, visto que nem sempre as petições iniciais em litígios estruturais são verdadeiramente estruturais, deixando de identificar o caráter estrutural do litígio, o que requer uma atuação diferente do réu, a fim de que este não tenha somente uma postura recalcitrante, uma imagem negativa, mas sim proativa e
que auxilie na efetividade do processo estrutural, caminhando-se, assim, para a concreção do paradigma cooperativo de processo.

[1] VITORELLI, Edilson. Processo Civil Estrutural: Teoria e Prática. Salvador: Juspodivm, 2022.

[2] BINENBOJM, Gustavo. Assimetria regulatória no setor de transporte coletivo de passageiros: a
constitucionalidade do artigo 3º da lei nº 12.996/2014. Revista Direito da Cidade: Rio de Janeiro, vol. 9, nº 3, p. 1.268-1.285, 2017.

[3] SILVA, Samira Viana; ISHAK, Amanda Gomes Rodrigues. Processo Estrutural e Licitação de Linhas Intermunicipais de Transporte de Passageiros. In: XII Congresso Brasileiro de Regulação, XII, 2021, Foz do Iguaçu. Anais de Evento, Foz do Iguaçu-PR, 2021, p. 232-245. Disponível em: https://abar.org.br/biblioteca/#1581526837352-205d01d0-ebaf

[4] Cumpre destacar que, recentemente, o STF reconheceu a constitucionalidade da delegação do transporte
de passageiros sem licitação prévia e por meio de autorização, nas ADI’s 5549 e 6270.

[5] A contestação estrutural foi idealizada por Samira Viana Silva (Assessora no Núcleo Jurídico da Arcon/PA) e Amanda Gomes Rodrigues Ishak (Procuradora Autárquica da Arcon/PA).

[6] WATANABE, Kazuo. Acesso à ordem jurídica justa. BH: Del Rey, 2019. passim.