Opinião

Das vantagens da adoção do sistema de governo semipresidencialista

Autor

  • Pedro Luis Chambô

    é mestre em Direito de Estado pela Faculdade de Direito da Universidade de São Paulo (USP) pós-graduado em Direito Tributário pela Fundação Getúlio Vargas (FGV) e advogado do escritório Moura Petrone Sociedade de Advogados.

4 de abril de 2023, 16h18

Superadas as atribulações mais prementes das eleições de 2022, é imprescindível que se retorne à ordem do dia o debate sobre a reforma do sistema de governo adotado no Brasil. A importância desse debate se justifica não pelo resultado confirmado nas urnas, mas, sim, por conta dos evidentes sinais de esgotamento que o sistema presidencialista vem demonstrando, tais como o déficit de representatividade, por conta da intensa polarização político-ideológica, e as dificuldades na formação de coalizações em um Congresso hiperfragmentado.

Assim, faz-se mais do que necessária a busca por soluções que possibilitem uma melhoria de governabilidade. Dentre as diversas propostas, tem-se destacado a de segregar, ao menos em parte, das funções de chefe de Estado e de chefe de Governo que se encontram conjugadas na figura do presidente da República, mediante a adoção do sistema semipresidencialista.

No Brasil, a concentração dessas funções em um único cargo remonta à Constituição Imperial de 1824, que, conforme dispunha seu artigo 102, o Imperador, além do papel de representante supremo da nação [1], exercia o Poder Executivo por meio de seus ministros de Estado. 

Todavia, veio a se consolidar, a partir do início do Segundo Reinado, pela via do costume, um parlamentarismo sui generis, por meio do qual se pretendia, sobretudo, preservar a neutralidade do exercício de cada uma das funções para melhor corresponder ao espírito liberal daquela constituição [2]. O Decreto nº 523 de 20 de julho de 184 consolidou, sob a perspectiva jurídica, essa situação ao criar o cargo de presidente do Conselho de ministros, ao qual cumpriria chefiar o governo em nome do imperador.

Com a Proclamação da República, o sistema presidencialista foi reinstituído, primeiramente, de forma provisória pelo Decreto nº 01, de 15 de novembro de 1889 e, posteriormente, consolidado com a promulgação da Constituição de 1891. Essa reintrodução não se deu propriamente por fortes convicções, mas, sim, pelo estreito vínculo estabelecido entre a monarquia e o parlamentarismo, que levou o "maniqueísmo republicano" misturar tudo para rejeitar em bloco [3].

Embora o sistema presidencialista tenha sido uma constante desde então, houve um curto interregno tempo, de um pouco mais de ano, em que se adotou o sistema parlamentar por meio da Emenda Constitucional nº 04/1961. Isso se tratou de uma medida para conter a crise instaurada pela renúncia do presidente Jânio Quadros e pela resistência de determinados grupos à sucessão ao cargo pelo então vice-presidente, João Goulart [4]

Essa curta experiência contou com três gabinetes eleitos em um contexto bastante instável: 1) o primeiro presidido por Tancredo Neves; 2) o segundo, por Francisco Brochado da Rocha; e, por fim, 3) o último, de Hermes Lima, se encerrou com o reestabelecimento do sistema presidencialista, após consulta à população por meio de referendo, em janeiro de 1963.

Atualmente, a proposta que vem sendo discutido consiste em um sistema híbrido que conjugaria elementos próprios do presidencialismo e do parlamentarismo. A vantagem dele seria a de retirar da figura do Presidente a predominância sobre os assuntos de governo, permitindo uma descentralização do poder, reduzindo seu caráter personalista, e facilitar a alternância de poder em períodos de crise.

Tendo por objetivo contribuir com este debate, importa trazer algumas definições e conceituações acerca desse sistema. Embora denominado de "semipresidencialista", cumpre esclarecer o termo é anterior ao próprio sistema, que já vinha sendo aplicado desde meados do século 19. Contudo, é somente no final dos anos 1950 que o termo encontra seu significado atual, quando empregado pelo jornalista Beuve-Méry para descrever as instituições da 5ª República da França [5].

Maurice Duverger [6] criou uma definição a partir de três principais proposições descritivas: 

— O presidente da República é eleito por sufrágio universal;
— O presidente da República detém um conjunto relevante de poderes; e 
— O primeiro-ministro e o seu gabinete também são detentores de poderes executivos e administrativos, os quais são responsáveis perante o parlamento.

Muito embora seja essa a definição mais aceita e utilizada, outros autores buscaram aprimorar essa conceituação, como, por exemplo, Giovanni Sartori [7], que derivou dela cinco proposições mais detalhadas e abrangentes:

— O chefe de Estado é eleito pelo voto popular, seja direta ou indiretamente, para um mandato temporário;
— O chefe de Estado compartilha o exercício do Poder Executivo com um primeiro-ministro;
— O chefe de Estado é independente do parlamento, porém incapaz de exercer o governo diretamente;
— O primeiro-ministro e seu gabinete são autônomos em relação ao chefe de Estado, porém dependem da aprovação da maioria parlamentar para a manutenção de seus cargos;

A estrutura de dupla autoridade permite uma modulação no equilíbrio de poder, sem prejudicar a autonomia constitucionalmente garantida a cada um deles.

Canotilho [8], ainda, acresce como traços típicos do semipresidencialismo dois outros elementos, sendo eles 1) a dupla responsabilidade do primeiro-ministro e de seu gabinete perante o presidente da República e ao Parlamento; e 2) o direito de dissolução do parlamento, exercido pelo Presidente da República, para superação de crises.

No tocante ao design constitucional, há evidentes semelhantes entre os modelos adotados, uma vez que se baseiam nas proposições elencadas acima. Todavia, a distinção entre eles se dá em relação ao funcionamento.

Um dos fatores que contribui para tanto, de forma bastante relevante, é a composição do parlamento. A esse respeito, Maurice Duverger [9] realizou um estudo comparativo, sendo que uma das conclusões obtidas foi a de que a ausência de uma maioria "coerente e estável" no parlamento resultou em governos "fragmentados e efêmeros". A ausência de consensos majoritários no parlamento, não apenas impede ou impõe dificuldades para deliberação de projetos de lei, mas também não garante o apoio necessário para uma manutenção duradoura de um governo, mediante o voto de confiança.

A transitoriedade nesse modelo nem mesmo poderia ser suprida pela figura do presidente da República, a despeito de deter um mandato fixo e temporário, uma vez que não exerce a liderança do governo, mas, sim, exerce influência e função de controle sobre o governo, remedia deficiências pontuais.

Colocado de outra forma, no semipresidencialismo, a estabilidade política depende da existência de maioria e de consenso parlamentar, os quais devem promovidos pelo sistema eleitoral e político. 

Diante disso, a avaliação da adoção do sistema semipresidencialista deve considerar não apenas eventuais vantagens de sua estrutura, mas também comportar uma ponderação de outras reformas, de modo a acomodá-lo de melhor forma. Dentre as diversas possibilidades, há espaço para se refletir sobre o estabelecimento de cláusulas de desempenhos para conter o número de partidos, bem como sobre a manutenção do sistema de voto proporcional, diante da possibilidade de formação de maiorias partidárias mais representativas mediante a adoção de um sistema majoritário ou, ao menos, misto.

_________________________

[1] Trata-se da expressão utilizada no artigo 98 da Constituição do Império, o Poder Moderador "é delegado
privativamente ao Imperador, como Chefe Supremo da Nação, e seu Primeiro Representante".

[2] SOUZA JUNIOR, Cezar Saldanha. Consenso e Constitucionalismo. Porto Alegre: Editora Sagra Luzzatto, 2002, pp.
36/37. Segundo o autor, já a partir de 1843, o "imperador confiava a Honório Hermeto a organização do ministério".

[3] SOUZA JUNIOR, Cezar Saldanha. Op. Cit., p. 57.

[4] FAUSTO, Boris. História Concisa do Brasil, 3 ed. atual. e ampl., São Paulo: Editora da Universidade de São Paulo,
2015, p. 243.

[5] ELGIE, Robert. Semi-Presidentialism: Sub-Types and Democratic Performance. Oxford University Press, 2011, pp.
19-20.

[6] DUVERGER, Maurice, A new political system model: Semi Presidential Government, in: European Journal of
Political Research
, p. 166. Disponível em: https://doi.org/10.1111/j.1475-6765.1980.tb00569.x

[7] SARTORI, Giovanni. Comparative Constitutional Engineering: An Inquiry into Structures, Incentives and Outcomes, 2ª ed., London: Macmillan, pp. 131-132.

[8] CANOTILHO, José Joaquim Gomes. Direito Constitucional e Teoria da Constituição, 7ª ed., Coimbra: Almedina,
p. 601.

[9] DUVERGER, Maurice, Op. cit., p. 182-186.

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    é mestre em Direito de Estado pela Faculdade de Direito da Universidade de São Paulo (USP), pós-graduado em Direito Tributário pela Fundação Getúlio Vargas (FGV) e advogado do escritório Moura Petrone Sociedade de Advogados.

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