A pergunta de R$ 1 trilhão: o que contam os dados abertos do Carf?

O filósofo Jean Paul Sartre, ao fazer um balanço de seu pensamento, nos idos de 1975, afirmou que o que vicia as relações entre as pessoas é que cada um conserva, na relação com o outro, alguma coisa de oculto, de secreto. O remédio para isso é que a transparência deve sempre substituir o segredo. No âmbito do Carf não é diferente. Entre seus valores institucionais também está a transparência, que se manifesta sob diversas maneiras, desde a publicação das decisões, até a disponibilização de atos administrativos.

Ler dados estatísticos é sempre perigoso, por um lado pela sua força persuasiva elevada, por outra pela facilidade com que os números podem ser manipulados para conduzir a conclusões não necessariamente corretas. Não é à toa que Mark Twain já alertava que há três espécies de mentiras: "as mentiras, as mentiras sagradas e as estatísticas". Cientes desse risco, analisaremos os dados disponíveis, buscando entender o porquê da redução dos processos em estoque e o paralelo aumento do crédito tributário em litígio.

Pois bem, em relação à evolução do acervo em número de processos, em 2/2020 — mês de despedida da normalidade pré-pandemia —, havia 116.400 processos em estoque. Apesar da paralisação total do órgão durante os meses de 4 e 5/2020, ao final de 6/2020, o estoque de processos foi reduzido a 107.600 processos.

Até aquele momento, havia previsão regimental para julgamentos em sessões não presenciais somente processos com valor original inferior a R$ 1 milhão, mas até então sem regulamentação do seu modo de realização. Tal situação foi alterada no final de 4/2020, com o advento da Portaria Carf nº 10.786, regulamentando a realização de sessões de julgamento não presenciais, conforme previsão regimental, o que viabilizou a retomada dos julgamentos em 6/2020.

Posteriormente, diversas portarias ministeriais foram editadas permitindo, temporariamente, que o limite de valor dos processos julgados em sessão não presenciais fosse aumentado para R$ 8 milhões, R$ 12 milhões e, por fim, R$ 36 milhões. Em 12/2021, com a edição da Portaria ME nº 14.814/2021, alterou-se o § 2º do artigo 53 do Anexo II do Ricarf para definir que poderiam ser julgados em sessões não presenciais "os recursos em processos cujo valor atualizado constante do sistema de controle do crédito tributário, na data da distribuição para as Turmas, seja de até R$ 36 milhões" [5].

E foi nesse cenário, sucintamente apresentado, que, entre 2/2020 e 2/2022, o Carf notavelmente reduziu o seu acervo em 26.700 processos (22,94%). Essa redução pode ser imputada a algumas causas.

O Carf adota como critério de sorteio aos relatores a complexidade dos processos, por meio de fixação de horas estimadas a cada um deles, e distribuição do equivalente a 126 horas de relatoria por mês [6]. Nesse contexto, com a limitação dos valores dos processos a serem julgados virtualmente, e, ao menos em tese, de menor complexidade, foi possível que os lotes sorteados aos conselheiros relatores contemplassem um número maior de processos — impactando a quantidade de processos pautados por relator.

Salientamos que o órgão proferiu 36.823 acórdãos em 2020, e 30.477 em 2021. Esses números são significativamente relevantes e indicam um acréscimo absolutamente atípico na produtividade do órgão, uma vez que nos anos de 2018 e 2019 haviam sido prolatados, respectivamente, 13.937 e 21.634 acórdãos. Se comparados, portanto, a média de acórdãos do período de pandemia analisado (33.650), com a dois anos imediatamente anteriores (17.785), houve um incremento de decisões de quase 90%! [7] Outro ponto a destacar é a quantidade de horas julgadas: em 2021 ultrapassou, com folga, os anos de 2019 e 2020, refletindo esse aumento real de produtividade.

Além disso, a partir de 2/2020, o órgão obteve outro notável resultado ao reduzir significativamente o tempo médio no contencioso administrativo, passando, nas turmas ordinárias e extraordinárias, de uma média de 1.388 para 1.197 dias em 2/2022 (redução de 13,76%) e, no mesmo período, de 587 para 429 dias nas turmas da CSRF (redução de 26,92%) [8].

Interpretações estatísticas à parte, é sem dúvida que a competente e complexa administração do acervo pelo órgão e a dedicação dos conselheiros e colaboradores foram o principal fator que redundou na redução de praticamente 23% dos processos em estoque no CARF nos últimos dois anos.

Além disso, há outro fator de relevo: com o advento da Lei nº 13.988/2020, que instituiu o contencioso de pequeno valor [9], para processos cuja controvérsia não supere 60 salários-mínimos, o julgamento dos recursos voluntários contra acórdãos de primeira instância será realizado em segunda (e última) instância também no âmbito das Delegacias de Julgamento da Receita Federal, pelas denominadas Câmaras Recursais [10].

Desse modo, após 4/2020 deixaram de ingressar no Carf os processos relativos ao contencioso de pequeno valor, tanto que nesta última divulgação de dados abertos incluiu-se a informação de processos até R$ 66 mil (equivalente a 60 salários em 2021), não disponível nos relatórios de dados divulgados ao longo de 2021 [11].

Para sabermos se essa redução já foi significativa no Carf, para fins de comparação, toma-se como exemplo, para processos até R$ 15 milhões, as informações divulgadas pelo tribunal referentes ao mês de 4/2020 [12] com as relativas ao mês de 2/2022: em 4/2020, havia 108.299 processos/96,92% do acervo (66.923 até R$ 120 mil, e 41.376 entre R$ 120 mil e 15 milhões, em um acervo de 111.734 processos), enquanto que em 2/2022 havia 83.989 processos/93.61% do acervo (33.186 até R$ 66 mil e 50.803 entre R$ 66 mil e R$ 15 milhões, em um acervo de 89.724 processos).

Especificamente em relação ao estoque de processos até 15 milhões, nesse período houve redução de 24.310 processos (de 108.299 para 83.989), ou seja, 22,45% de redução, enquanto o acervo total foi diminuído em 19,7% (de 111.734 para 89.724 processos). No mesmo período, os processos acima de R$ 15 milhões subiram de 3.435 para 5.735, o que, diga-se de passagem, já era esperado, pois processos acima de R$ 36 milhões não são julgados justamente desde 4/2020.

Por outro lado, o efeito desse represamento de casos de maior valor é um acréscimo estrondoso no volume de crédito tributário sob julgamento. Em 2/2020, havia 719 processos entre R$ 100 milhões e R$ 1 bilhão (R$ 184 bilhões em crédito), contra 1.213 em 3/2022 (R$ 326 bilhões). Também em 2/2020 havia 92 processos acima de R$ 1 bilhão (R$ 250 bilhões em crédito), contra 148 em 3/2022 (R$ 417 bilhões).

O aumento foi exponencial e salta aos olhos. Não obstante, a partir do momento em que o Carf voltar a julgar os casos sem limitação de valor, há uma tendência de uma redução igualmente notável, tendo em vista que os processos com valor superior da R$ 15 milhões possuem tramitação prioritária, nos termos do artigo 46, II, do Anexo II do Ricarf.

Se a Lei nº 13.988/2020 trouxe o contencioso de pequeno valor, que impactou quanto ao número de processos, também inseriu o artigo 19-E na Lei nº 10.522/2002 [13], que estabeleceu o desempate favorável ao contribuinte.

Se em 2020 os casos julgados por unanimidade foram 88,7%, e o empate (seja resolvido por voto de qualidade, seja pela regra pró-contribuinte) ocorreu em 2,3% deles. Por outro lado, em 2021, os unânimes foram 78,9%, enquanto o empate ocorreu em 4,3% dos casos — um aumento de cerca de 87%!

Esse aumento causa ainda mais espécie, se se considerar que os casos de maior valor, acima de R$ 36 milhões, e potencialmente mais infensos a julgamentos empatados, por envolverem, muitas vezes, teses altamente controversas, ainda estão represados, o que pode contribuir para um aumento desse percentual, ainda que de forma sutil, pela pequena quantidade de casos. Seria importante que o Carf divulgasse, juntamente à quantidade de casos julgados por determinado tipo de votação, também o montante de crédito tributário, para refletir com precisão o impacto financeiro desses julgamentos.

A redução de casos julgados à unanimidade e esse aumento substancial de casos empatados parecem sinalizar um aumento da polarização nos julgamentos. Uma outra teoria para esse aumento da divergência é a intensa alteração de quadros que o Carf vem sofrendo entre 2020-21, com a saída de grande parte dos conselheiros que ingressaram no órgão em 2015-16, o que pode gerar um novo ciclo de divergências, antes da consolidação de entendimentos nas turmas.

Uma análise detida dos dados disponíveis serve para afastar argumentos que buscam, por exemplo, relacionar o estoque acumulado de crédito à redução na quantidade de conselheiros após 2015 (que, ao contrário, aumentou a eficiência do órgão), ou relacionar tal montante à operação-padrão dos servidores da Receita Federal (quando o fenômeno é anterior a esse fato, e pouco impactado por isso no momento, pelo represamento dos casos de maior valor).

Por fim, deve-se registrar que a quantidade de informação disponível nos relatórios gerenciais disponibilizados pelo Carf tem crescido a cada nova edição, evidenciando uma preocupação crescente com a transparência do órgão.

Esses dados são cruciais para um adequado accountability da instituição perante a sociedade, para evidenciar a sua relevante função de resolução de conflitos tributários e, sobretudo, permitir um vislumbre dos caminhos do Carf para o futuro.

*Este texto não reflete a posição institucional do Carf, mas sim uma análise dos dados publicados no sítio virtual do órgão, em estudo descritivo, de caráter informativo, promovido pelos seus colunistas.