Reintegra: do verbo ao crédito

Reintegra, substantivo masculino formado pelo prefixo re- e, na origem, pelo verbo integrar. Do latim integrare, integrar é verbo transitivo direto que significa "completar" [1], "incluir um elemento no conjunto", "incorporar". A transitividade do verbo é uma advertência relevante, pois gramaticalmente exigirá um complemento, tema a seguir explorado. O prefixo re-, por sua vez, carrega noções básicas relacionadas a expressões como: "volta", "retorno", regresso”, "repetição", é um movimento sempre para trás [2].

O Direito é um sistema que reúne um conjunto complexo de palavras, estruturadas em frases, que formam enunciados, que propagam proposições e prescrições a todo tempo. E quem orquestra esse espetáculo é inicialmente o legislador (em sentido amplo) que, tendo em suas mãos um bastão delgado, conduz os trabalhos dali então, com o apoio dos instrumentos, dos músicos, da plateia, das paredes e da reverberação sonora do entorno. Ao estudarmos os enunciados jurídicos, na musicalidade preconizada, ora nos surpreendemos positivamente — o que proporciona tranquilidade, harmonia e segurança —, ora negativamente, de modo que, antes de pensar, desqualificamos o maestro e rompemos o silêncio sem um ato prévio de reflexão, capaz de restituir a sensação de estabilidade.

O legislador, ao empregar o termo "Reintegra", não o fez dissociado do propósito sintático-semântico apresentado no introito deste artigo. O artigo 1º da Lei 12.546/2011, ao justificar a criação do Regime Especial de Reintegração de Valores Tributários para as Empresas Exportadoras (Reintegra), afirmou que o objetivo era "reintegrar valores referentes a custos tributários federais residuais existentes nas suas cadeias de produção". A Lei nº 13.043/2014, ao reinstituir o regime, preferiu a dicção "devolver parcial ou integralmente o resíduo tributário remanescente na cadeia de produção de bens exportados".

Fica evidente, por essa aproximação, que o sentido atribuído à palavra "Reintegra" ressoa devolução, repetição, reintegração, retorno, regresso. Portanto, só se devolve, repete, reintegra, retorna ou regressa aquilo que já existiu, um elemento que já pertenceu ao patrimônio; só se devolve algo que pertencia a alguém, eis a transitividade direta.

Por isso, o Reintegra é o direito de receber de volta aquilo que foi pago/assumido, direta ou indiretamente, como custo tributário (a maior) ao longo das inúmeras e sucessivas etapas que se antecederam, considerando que o exportador é o fim da linha.

O primeiro erro que persiste é o de construir a constante indagação com aparência lógico-dedutiva, qual seja: se o Reintegra é um crédito, então a conta de débito teria recaído sobre qual tributo? A resposta é nenhum tributo. Como assim? Ora, se o Reintegra é devolução dos resíduos tributários incorporados ao longo dos vários elos da cadeia produtiva, materializados nos custos e refletidos no preço, a resposta não poderia ser outra que não essa – nenhum tributo.

O Reintegra não é um tributo [4], nem está vinculado a uma espécie tributária; é uma modalidade de ressarcimento de resíduos tributários, cujos mecanismos jurídicos de compensação não foram suficientes para neutralizá-los (a não-cumulatividade, por exemplo). Esse conjunto de resíduos é composto por resquícios de inúmeras espécies, tais como: CPRB, contribuições ao INSS, IOF, IPI, II, PIS, COFINS, CIDE, IRPJ, CSLL, taxas de competência da União Federal etc.

Neste sentido, o Reintegra figura como uma norma tributária de crédito, na qual a sujeição ativa é ocupada pelo exportador e a passiva pela União Federal, ou seja, o exportador tem o direito de receber e a União Federal o dever jurídico de pagar. A materialidade é exportar produtos manufaturados devidamente indicados em norma específica. A coordenada de tempo remete ao encerramento de cada trimestre e a de espaço relaciona-se às operações de exportadores (inclusive equiparados) sediados no Brasil. Por fim, nas rubricas quantitativas tem-se a base de cálculo composta pelas receitas de exportação e a alíquota definida em lei — entre 0,1 e 3% —, com o direito de apurar um acréscimo de 2% mediante laudo técnico [5], assunto que está na pauta das ADIs 6040 e 6055 para julgamento pelo STF no próximo dia 17 de março.

Sendo a conta a pagar uma obrigação da União Federal, a origem dos recursos para o pagamento do Reintegra ao exportador não poderia alterar a natureza do próprio regime, uma vez que não há qualquer vínculo com os elementos da norma tributária de crédito, tal como, analogamente [6], protege o artigo 4º do CTN para os tributos. Se a alteração da referida natureza fosse possível, somente em razão da classificação da origem dos recursos, o raciocínio inverso autorizaria que, se o pagamento de uma obrigação tributária é feito com recursos de origem alimentar, a natureza da obrigação converter-se-ia em alimentar, o que parece absolutamente inapropriado.

Essa ponderação se faz necessária pois a União Federal vem insistindo na tese de que o Reintegra é crédito de contribuição social ao PIS e da COFINS, ao interpretar, por equívoco, o §5º [7] do artigo 22 da Lei 13.043/2014. Noutros termos, ao afirmar que os créditos serão devolvidos a título de PIS e COFINS, o legislador apenas apresentou a conta financeira de serão sacados os recursos, jamais propondo alterar a natureza ampla do regime.  

Outro erro é atrelar o regime especial, necessariamente, a benefício ou incentivo fiscal.

Na nossa visão, os benefícios e incentivos fiscais transitam entre os critérios da norma de incidência, para impedir que a norma incida em um universo fático definido pelo legislador (isenção) — que pode interferir na materialidade, nas coordenadas de tempo e espaço, na sujeição passiva —, ou para afetar os critérios quantitativos da norma com a finalidade de reduzir o montante da obrigação tributária constituída (redução de base de cálculo e alíquota).

Em não raras situações, há modalidades em que há a postergação do pagamento da obrigação para um momento futuro, dadas determinadas condições resolutórias, dentre outras. Em todas as iniciativas apontadas acima observa-se que "esses dois conceitos decorrem de concessões dos governos, fruto das políticas econômicas adotadas, que podem dar bons ou péssimos resultados" [8] e se mostram normas redutoras ou desonerativas.

Se, grosso modo, esse é o conceito de benefícios e incentivos fiscais, com o perdão de não os diferençar, não é possível subsumir o regime especial do Reintegra a nenhuma dessas modalidades.

É verdade que por muitos anos usamos o termo benefício sem o devido compromisso técnico-teórico, por falta de um termo que melhor o definisse. Aquele que primeiro advertiu sobre o emprego do termo, levou consigo a incorreta fixação da natureza jurídica do Reintegra, atribuindo-lhe categorias "insubsumíveis". E esse é outro erro que precisa ser corrigido.

O Reintegra trouxe o direito ao exportador de repor, repetir, ter estornado os custos tributários repassados pelos elos da cadeia produtiva ou absorvidos em sua operação (mediata ou imediatamente), incapazes de serem devolvidos no âmbito constitucional da plena imunidade que recai sobre as exportações.

Por essa assertiva, erra, ainda, quem entende que a devolução ou estorno recairia apenas sobre os custos tributários diretos. Por esta corrente, se as operações de entrada forem parcial ou totalmente desoneradas, em razão de benefícios ou incentivos fiscais, não haveria resíduos tributários para repor, estornar ou repetir, por sua vez não haveria o direito de apurar o Reintegra. Essa conclusão também é apressada e equivocada, pois deixa de observar que a cadeia produtiva não se resume às entradas do exportador. Se ele é o último elo, outros elos o antecederam e tiveram repercussão no seu custo, refletindo um acúmulo de tributo na linha de chegada, que, em proteção a inúmeros princípios, inclusive o de país de destino [9], a referida lei pretendeu mitigar.

A razão de ser do Reintegra é o fato inequívoco de que o exportador nunca estará sozinho, ele não é um universo em autofagia, que se retroalimenta. É preciso ter em mente a ideia de circularidade, de processo, de ciclo, de etapas, sem ela a construção de sentido vai de ladeira abaixo e se espanca no primeiro obstáculo pela sua imensa fragilidade.

Logo, se o Reintegra não é benefício ou incentivo fiscal, nem é ou está vinculado a específico tributo, qual a razão para invocar a exigência de certidão de regularidade fiscal nos termos do artigo 60 da Lei nº 9.069/95 [10], amparado pelo artigo 195, §3º? O apelo a tais dispositivos é mais uma evidência de que se ignora tudo já exposto e a própria definição legal expressa da forma de apuração e recebimento do crédito [11].

Não há qualquer regra que defina que a apuração do direito ao Reintegra exigirá uma prévia habilitação a ser deferida pela União Federal através de um Ato Declaratório Executivo ou instrumento similar, como é próprio dos benefícios e incentivos fiscais. O procedimento de apuração do Reintegra é executado diretamente pelo exportador que, consoante os dados trimestrais de exportação, deverá acessar o sistema PER/DCOMP [12], identificar o crédito, preencher os campos pertinentes e transmitir um pedido de ressarcimento (PER). Nesta ocasião, alternativamente, poderá optar em emitir declarações de compensação (DCOMP) com o intuito de compensar o crédito pleiteado com débitos tributários vincendos ou aguardar o ressarcimento em espécie [13].

Neste tipo de processamento, a regularidade fiscal do contribuinte é atestada em etapa anterior à emissão da ordem bancária pela União, que fica autorizada [14] a realizar a compensação de ofício caso haja qualquer pendência de situação fiscal do sujeito credor no ato do pagamento, ou seja, autorizada a proceder um "acerto de contas".

Por esta razão, não caberia ao Judiciário, como vem acontecendo reiteradamente, criar exigências incompatíveis com a exaustiva regulamentação dessa situação fática, aumentando o número de "monstros" que já habitam em nosso sistema jurídico.

Por fim, e não menos importante, sendo o Reintegra um direito, não muda o fato de que a redução abrupta de suas alíquotas pelo Poder Executivo repercute no aumento também abrupto da carga tributária do exportador. Logo, para preservar a segurança jurídica, certeza e expectativa de direito, a não surpresa, é imprescindível o respeito ao princípio constitucional da anterioridade geral [15], combinada com a nonagesimal [16], sempre que se fizer necessário.

O Reintegra, por todo exposto, é um direito de recomposição patrimonial e não uma desoneração fiscal. O regime não se aplica às entradas dos exportadores, mas às saídas, haja vista o binômio materialidade/base de cálculo da norma tributária de crédito estar atrelado às receitas de exportação.

Nesta perspectiva, se o resultado do encontro de contas é menor ou igual a zero, não há qualquer incorporação de acréscimo ao patrimônio do exportador [17], nem elemento redutor na equação de custos capaz de configurá-lo como um benefício ou incentivo fiscal. Afinal, estorno não é receita nova, reposição não é benesse. Reintegrar é devolver, quem devolve cumpre um dever de restituir a alguém o que um dia lhe foi retirado.

É preciso observar a atipicidade do regime e tratá-lo dentro das garantias constitucionais e dos limites ao poder de tributar em sua perspectiva mais ampla, valendo-se de métodos de interpretação capazes de harmonizar esse regime atípico ao sistema e não o extirpar por suposta incompatibilidade, antinomia ou por convicta conveniência do sujeito passivo — União Federal.

São por todos os erros narrados e pelos que deixamos de narrar que o Reintegra precisa ser mais bem pensado, para resguardar este inequívoco direito dos exportadores, em especial às vésperas do julgamento pela nossa Egrégia Suprema Corte.