Opinião

Alegações finais e sua correta intimação como direito no processo ambiental

Autor

  • Talden Farias

    é advogado e professor de Direito Ambiental da UFPB e da UFPE pós-doutor e doutor em Direito da Cidade pela Uerj com doutorado sanduíche junto à Universidade de Paris 1 — Pantheón-Sorbonne Membro do Instituto dos Advogados Brasileiros e vice-presidente da União Brasileira da Advocacia Ambiental.

20 de junho de 2022, 21h27

A Constituição de 1988, no inciso LV do artigo 5º, garante aos acusados em geral o contraditório e a ampla defesa, com meios e recursos a ela inerentes, seja no processo judicial ou administrativo. O § 3º do artigo 225 da Carta Magna estabeleceu a tríplice responsabilização em matéria ambiental, o que possibilita a responsabilização, de forma independente e simultânea, nas esferas administrativa, cível e criminal.

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A Lei 9.605/98 dispõe sobre a responsabilidade administrativa ambiental nos artigos 70 a 76. O objetivo da responsabilidade administrativa ambiental é fazer com que as irregularidades ambientais sejam apuradas e punidas na própria esfera administrativa. Para cada infração ou irregularidade ambiental identificada o órgão competente deverá impor a sanção administrativa ambiental correspondente, de acordo com a previsão normativa. O caput do artigo 70 da citada lei define infração administrativa ambiental como "toda ação ou omissão que viole as regras jurídicas de uso, gozo, promoção, proteção e recuperação do meio ambiente".

A aplicação da penalidade administrativa ambiental cabível dá início ao processo administrativo ambiental, quando a parte interessada poderá tentar uma composição ou exercer o seu direito de se defender. Essa defesa deverá acontecer da forma mais ampla possível, com a produção de todos os tipos de prova possíveis, seja documental, pericial ou testemunhal, e com a previsão do duplo grau de jurisdição. O Decreto Federal nº 6.514/08, que regulamentou as sanções administrativas da lei mencionada, estabelece o processo administrativo federal para a apuração dessas infrações, sendo também utilizado por muitos órgãos ambientais estaduais e municipais. Sem contar a tentativa de conciliação, são três os principais instantes para a defesa do autuado nessa modalidade de processo: a defesa administrativa, as alegações finais e o recurso administrativo.

Se é verdade que o instituto da defesa e do recurso administrativos têm sido utilizados sem maiores problemas, o mesmo não se pode dizer das alegações finais, cuja inobservância ou má aplicação é recorrente desde a construção e a afirmação do processo administrativo ambiental no país. Nesse diapasão, é possível citar os seguintes exemplos de desrespeito ao instituto: i) a parte autuada não é intimada para apresentá-las, ii) a parte autuada é intimada por meio de edital sem que se esteja diante de interessados indeterminados, desconhecidos ou com domicílio indefinido (Lei 9.784/99, artigo 26, §4º) e iii) a notificação é expedida em nome da parte quando esta já se fez representar por meio de advogado devidamente constituído nos autos. Contudo, a falta mais recorrente é a ausência de notificação e a notificação por meio indevido[1].

Também chamada de razões finais, as alegações finais constituem o último procedimento da instrução processual antes de a autoridade prolatar a decisão. Esse instituto é tão importante que tem existência autônoma em relação à primeira defesa e ao recurso no processo administrativo. A oportunidade de influenciar a decisão a partir das alegações finais fica mais evidente quando se constata que não se pode falar em efeitos da revelia no processo administrativo federal (Lei 9.784/99, artigo 27), ou seja, ainda que o interessado não tenha apresentado defesa ele pode discutir todas as matérias nas alegações finais, com as evidentes limitações que lhe são inerentes[2].

 A fase de apresentação das alegações finais é de fato um dos procedimentos mais relevantes do processo administrativo, seja na seara ambiental ou em qualquer outra[3]. Cuida-se de regra do processo administrativo sancionador e deve ser corretamente comunicado na forma prescrita em lei, conforme taxativamente garantido pela Lei 9.784/99 (artigos 2º, parágrafo único, X e 44). O citado Decreto nº 6.514/2008[4] também exigiu intimação expressa para apresentação de alegações finais (artigo 122) — não obstante, antes da mudança promovida pelo Decreto 9.760/19[5], admitisse a intimação por edital ainda que não houvesse interessado em local incerto e não sabido. Délton Winter de Carvalho[6] entende que as alegações finais são um direito existente em todo e qualquer processo administrativo ambiental, mesmo que a norma própria do Estado ou do município sobre o assunto não preveja tal possibilidade.

A intimação por edital tem uso subsidiário em relação à intimação por ciência no processo, por via postal com aviso de recebimento, por telegrama ou por qualquer outro meio que assegure a certeza da ciência do interessado (Lei 9.784/99, artigo 26, § 3º), regra que se aplica à intimação para apresentar alegações finais.  Dessa forma, era claramente ilegal a redação do artigo 122 do Decreto 6.514/08 prévia ao Decreto 9.760/19 que preceituava a intimação para apresentar alegações finais por edital sem a presença dos requisitos do artigo 26, § 4º da Lei 9.784/99. O STJ (AgInt no REsp 1.374.345 e AgInt no AREsp 1.701.715) já entendeu dessa maneira, bem como todos os TRFs,[7] e até o Ibama, por meio do Despacho nº 11996516/2022-GABIN, ao responder consulta nos autos do Processo Administrativo nº 02001.000996/2022-92. 

A doutrina especializada também apontou a nulidade da intimação por edital para apresentação de alegações finais no processo administrativo sancionador ambiental federal, como fez Pedro Niebuhr[8]. Isso porque é nula a intimação por edital não efetuada como ultima ratio por inobservância das prescrições legais, como destaca a Lei 9.784/99, artigo 26, § 5º ("As intimações serão nulas quando feitas sem observância das prescrições legais"), de forma que o processo administrativo deverá ser anulado até que haja o saneamento do vício. No entanto, se a parte teve a sua defesa acolhida mesmo sem ter tido a oportunidade de apresentar alegações finais, obviamente essa lacuna é convalidada pelo acolhimento da tese do autuado.

Insta lembrar que em 2019 o Decreto 9.760 modificou o parágrafo único do artigo 122 do Decreto 6.514/08 para prever que a "autoridade julgadora notificará o autuado por via postal com aviso de recebimento ou por outro meio válido que assegure a certeza de sua ciência, para fins de apresentação de alegações finais", ultimando o uso ilegal da intimação por edital no processo sancionador ambiental federal. Corretamente, o TRF da 5ª Região afirmou que "o legislador, atento a essa falha que existia no artigo 122, do Decreto 6.514/2008, providenciou, por meio do recente Decreto 9.760/2019, a alteração do parágrafo único passando a exigir, em consonância com o artigo 26, § 3º, da Lei 9.784/99, que a notificação do autuado para apresentação de alegações finais seja realizada por via postal com aviso de recebimento ou por outro meio válido que assegure a certeza de sua ciência"[9]. Em outra oportunidade, ressaltou "que o artigo 122 do Decreto 6.514/2008 foi alterado pelo Decreto 9.760/2019, tendo o legislador atentado para a necessidade de que a notificação fosse feita em atendimento ao disposto na Lei 9.784/99".[10] Como é sabido, a entrada em vigor desse decreto 180 dias após a publicação ocorreu por causa da adaptação dos sistemas de informática, treinamento e criação dos Núcleos de Conciliação Ambiental, bem como a dar tempo para a análise preliminar pré-audiência de conciliação.

Em vista disso, é importante que essa notificação seja feita por AR ou mediante intimação pessoal, uma vez que a intimação por edital só pode se dar diante de interessados indeterminados, desconhecidos ou com domicílio indefinido, devendo sempre ocorrer em nome do advogado constituído ou da própria parte caso não haja advogado habilitado nos autos. A correta intimação para apresentação de alegações finais é um direito da parte autuada e um dever da Administração Pública, não podendo a sua inobservância ser considerada um vício escusável, pois, além de ser um momento processual decisivo (cuja desconsideração pode ser considerada como a perda de uma chance), trata-se de uma exigência legal expressa e de uma decorrência dos princípios do contraditório e da ampla defesa.


[1] “Um exemplo disso é a não observância do artigo 44 da Lei 9.784/99 pela fiscalização, uma vez que, encerrada a instrução do processo administrativo, muitas vezes não é oportunizado ao administrado o direito de manifestação, seja para suas alegações finais, seja para requerimentos pertinentes para o afastamento de eventual multa administrativa./ Isso implica ainda na violação aos princípios da ampla defesa e do contraditório, os quais são garantidores de uma participação ativa e efetiva no processo administrativo pelo administrado no tocante à sua defesa” (SANTANA, Tidelly. O processo administrativo e as multas aplicadas por órgãos fiscalizadores. Disponível em: https://www.conjur.com.br/2020-out-29/santana-processo-administrativo-multas).

[2] Essa lei tem sido aplicada subsidiariamente aos demais níveis federativos por força do princípio da simetria, e na falta de uma norma estadual, distrital ou municipal específica.

[3] “Sedimentando as construções doutrinárias, a Lei nº 9.784/99, em seu art. 2º, parágrafo único, inciso X, denota que é protegida a “garantia dos direitos à comunicação, à apresentação de alegações finais, à produção de provas e à interposição de recursos, nos processos de que possam resultar sanções e nas situações de litígio” (BACELLAR FILHO, Romeu Felipe; PIVETTA, Saulo Lindorfer. O regime jurídico do processo administrativo na Lei nº 9.784/99. A&C – Revista de Direito Administrativo & Constitucional, Belo Horizonte, ano 14, n. 58, p. 107-135, out./dez. 2014, p. 129).

[4] Uma das críticas ao Decreto n. 3.179/1999, que foi revogado pelo Decreto n. 6.514/2008, era a sua não previsão do instituto das alegações finais, o que foi sanado pelo novo regulamento.

[5] A respeito do assunto, Curt, Terence e Natascha Trennepohl ensinam o seguinte: “Por último, houve uma significativa alteração introduzida pelo Decreto 9.760/19, que exige a notificação do autuado por correspondência ou outro meio válido que confirme o recebimento./ A redação anterior previa a publicação da relação dos processos que entrarão na pauta de julgamento no sítio do órgão na rede mundial de computadores ou por aviso na sede administrativa do órgão o que, certamente, resultava numa falta de ciência dos interessados” (Infrações ambientais: comentário ao Decreto 6.514/2008. 4. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2022, p. 466).

[6] CARVALHO, Délton Winter de. Gestão jurídica ambiental. 2. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2020, p. 483.

[7] V.g., TRF da 1ª Região, 8ª T., v.u., AI 000408-35.2014.4.01.0000, rel. Des. Fed. Carlos Moreira Alves, j. em20/09/2021, PJe 27/09/2021; TRF da 1ª Região, 5ª T., v.u., AC 1002038-89.2018.4.01.4100, rel. Des. Fed. Souza Prudente, j. em07/07/2021, PJe 09/07/2021; TRF da 1ª Região, 5ª T., v.u., AMS 1000021-81.2016.4.01.3605, rel. Des. Fed. Souza Prudente, j. em02/06/2021, PJe 08/06/2021; TRF da 1ª Região, 7ª T., v.u., AC 0006223-09.2017.4.01.4300, rel. Des. Fed. Gilda Sigmaringa Seixas,j. em 26/03/2021, PJe 26/03/2021; TRF da 1ª Região, 6ª T., v.u., REOMS 1003329-81.2018.4.01.3500, rel. Des. Fed. João Batista Moreira, j. em 08/06/2020, PJe 09/06/2020; TRF da 1ª Região, 6ª T., v.u., AMS 0013014-51.2013.4.01.4100, rel. Des. Fed. Jirair Aram Meguerian,j. em 13/04/2018, e-DJF1 04/05/2018; TRF da 1ª Região, 6ª T., v.u., AI 0017073-58.2016.4.01.0000, rel. Des. Fed. Kassio Nunes Marques, j. em 27/03/2017, e-DJF1 04/04/2017; TRF da 1ª Região, 6ª T., v.u., AC 0007588-74.2011.4.01.3600, rel. Des. Fed. Daniel Paes Ribeiro, j.em 07/03/2016, e-DJF1 30/03/2016; TRF da 2ª Região, 5ª Turma Especializada, v.u., AC 0124842-64.2015.4.02.5002, rel. Des. Fed.  Martins, j. em 04/07/2019, disponibilizado em 10/07/2019; TRF da 2ª Região, 6ªTurma Especializada, v.u., AC 0005438-85.2016.4.02.5001, rel. Des. Reis Friede,j. em 28/02/2019, Data de disponibilização 08/03/2019; TRF da 3ª Região, 4ª T., v.u., AC 0000452-37.2017.4.03.6000, rel. Des. Fed. Monica Autran Machado Nobre, j. em 29/06/2021, DJEN 13/07/2021; TRF da 3ª Região, 3ª T., v.u., AC 5000456-19.2019.4.03.6129, rel. Des. Fed. Luis Carlos Hiroki Muta,j. em 26/09/2020, Intimação via sistema 02/10/2020; TRF da 3ª Região, 3ª T., v.u., RemNecCiv 0011414-56.2016.4.03.6000, rel. Des. Fed. Mairan Goncalves Maia Junior, j. em 19/09/2019, e-DJF3 Judicial 1 26/09/2019; TRF da 3ª Região, 3ª T., v.u., ApCiv 5005902-67.2018.4.03.9999, rel. Des. Fed. Antonio Carlos Cedenho, j. em 08/08/2019, e-DJF3 Judicial 1 13/08/2019; TRF da 3ª Região, 6ª T., v.u., AC 5007420-61.2018.4.03.6000, rel. Des. Fed. Luis Antonio Johonson Di Salvo, j. em 01/02/2019, e-DJF3 Judicial 1 05/02/2019; TRF da 3ª Região, 3ª T., v.u., ApelRemNec 0012189-47.2011.4.03.6000 (337248), rel. Ded. Fed. Nelton do Santos, j. em 05/12/2018, e-DJF3 12/12/2018; TRF da 3ª Região, 6ª T., v.u., AC 0000513-29.2016.4.03.6000 (366864), rel. Des. Fed. Consuelo Yoshida, e-DJF3 29/05/2017; TRF da 4ª Região, 2ª T., AC 5057014-20.2015.4.04.7100, rel. Des. Fed. Maria de Fátima Freitas Labarrère, juntado aos autos em 23/02/2022; TRF da 4ª Região, 3ª T., AC 5002470-42.2021.4.04.7110, rel. Des. Fed. Vânia Hack de Almeida, juntado aos autos em 01/02/2022; TRF da 4ª Região, 2ª T., AC 5010301-26.2016.4.04.7108, rel. Des. Fed. Alexandre Rossato da Silva Ávila, juntado aos autos em 09/12/2021; TRF da 4ª Região, 1ª T., v.u., AG 5019614-19.2021.4.04.0000, rel. Des. Fed. Luciane Amaral Corrêa Münch, juntado aos autos em 26/08/2021; TRF da 4a Região, 2a T., v.u., AC 5001676-44.2018.4.04.7007, rel. Des. Fed. Rômulo Pizzolatti, juntado aos autos em 17/08/2021; TRF da 4ª Região, 2ª T., v.u., AC 5001546-33.2018.4.04.7014, rel. Des. Fed. Roberto Fernandes Júnior, juntado aos autos em 15/06/2021; TRF da 4a Região, 1a T., v.u., AG 5013362-34.2020.4.04.0000, rel. Des. Fed. Francisco Donizete Gomes, juntado aos autos em 25/03/2021; TRF da 4ª Região, 1ª T., AC 5003225-80.2018.4.04.7204, rel. Des. Fed. Francisco Donizete Gomes, juntado aos autos em 30/11/2020; TRF da 4ª Região, 4ª T., v.u., AC 5002977-86.2019.4.04.7202, rel. Des. Fed. Cândido Alfredo Silva Leal, juntado aos autos em 13/08/2020; TRF da 4ª Região, 1ª T., v.u., AC 5014819-50.2011.4.04.7200, rel. Des. Fed. Alexandre Goncalves Lippel, juntado aos autos em 15/07/2020; TRF da 4ª Região, 4ª T., AC 5001981-97.2019.4.04.7102, rel. Des. Fed. Vivian Josete Pantaleão Caminha, juntado aos autos em 19/06/2020; TRF da 4ª Região, 2ª T., AC 5005053-70.2011.4.04.7200, rel. Des. Fed. Rômulo Pizzolatti, juntado aos autos em 27/05/2020; [TRF da 4ª Região, 1ª T., AC 5000882-03.2016.4.04.7004, rel. Des. Fed. Francisco Donizete Gomes, juntado aos autos em 10/05/2020; TRF da 4ª Região, 3ª T., v.u., AG 5053811-68.2019.4.04.0000, rel. Des. Fed. Vânia Hack de Almeida, juntado aos autos em 18/02/2020; TRF da 4ª Região, 4ª T., v.u., AC 5000943-67.2017.4.04.7216, rel. Des. Fed. Vivian Josete Pantaleão Caminha, juntado aos autos em 07/02/2020; TRF da 4ª Região, 2ª T., v.u., AC 5000697-86.2017.4.04.7211, rel. Des. Fed. Maria de Fátima Freitas Labarrère, juntado aos autos em 02/10/2019; TRF da 5ª Região, 3ª T., v.u., AI 0809816-59.2021.4.05.0000, rel. Des. Fed. Fernando Braga, j. em09/12/2021; TRF da 5ª Região, 2ª T., v.u, AC 0803738-83.2018.4.05.8300, rel. Des. Fed. Leonardo Henrique De Cavalcante Carvalho, j. em 26/10/2021; TRF da 5ª Região, 1ª T., v.u., AC 0800153-31.2020.4.05.8404, rel. Des. Fed. Fábio Luiz de Oliveira Bezerra (conv.), j. em 07/10/2021; TRF da 5ª Região, 4ª T., v.u., AC 0822819-02.2019.4.05.8100, rel. Des. Fed. Bruno Leonardo Câmara Carra, j. em 20/07/2021; TRF da 5ª Região, 1ª T., v.u., AC 0800879-50.2020.4.05.8001, rel. Des. Fed. Francisco Roberto Machado, j. em 27/05/2021; TRF da 5ª Região, 1ª T., v.u., AC 0800560-15.2016.4.05.8101, rel. Des. Fed. Elio Wanderley de Siqueira Filho, j. em 18/02/2021; TRF da 5ª Região, 3ª T., AC 0807319-14.2015.4.05.8300, re. Des. Fed. Luiz Bispo da Silva Neto (conv.), j. em 20/08/2020; TRF da 5ª Região, 2ª T., AC 08004707-5.2019.4.05.8303, rel Des. Fed. Bianor Arruda Bezerra Neto (conv.), j. em 05/05/2020; TRF da 5ª Região, 3ª T., v.u., AC 0009085-72.2014.4.05.8300, rel. Des. Fed. Leonardo Augusto Nunes Coutinho, j. em 25/07/2019; TRF da 5ª Região, 1ª T., v.u., AC 0801403-71.2016.4.05.8200, rel. Des. Fed. Francisco RobertoMachado, j. em 12/04/2018.

[8] NIEBUHR, Pedro. Processo Administrativo Ambiental. 3. ed. Belo Horizonte: Fórum, 2021, p. 280-281.

[9] TRF da 5ª Região, 3ª T., AC 0807319-14.2015.4.05.8300, rel. Des. Fed. Luiz Bispo da Silva Neto (conv.), j. em 20/08/2020.

[10] TRF da 5ª Região, 1ª T., v.u., AC 0800879-50.2020.4.05.8001, rel. Des. Fed. Francisco Roberto Machado, j. em 27/05/2021.

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  • Brave

    é advogado e professor da UFPB e da UFPE. Doutor em direito pela Uerj com estágio de doutoramento na Universidade de Paris 1 (Pantheón-Sorbonne). Autor de publicações nas áreas de direito ambiental e urbanístico.

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