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Ciclo vicioso de erros repetidos e de metas e resultados não avaliados

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A contagem do tempo opera uma ficção muito útil para quem almeja renovação de sentido: a de que bastaria virar o ano para que houvesse mudança mental automática. Eis uma esperança miúda do Réveillon que nos distrai, mas que não resolve, por si só, nossos impasses passados e presentes, tampouco garante futuro próspero a quem quer que seja.

A transição de 2021 para 2022 não fará sumir magicamente os problemas das finanças públicas brasileiras. Precisamos ser pragmáticos diante do ciclo vicioso em que estamos enredados: o planejamento inepto e protocolar feito apenas para cumprir obrigações normativas é seguido por uma execução orçamentária errática e tendente à arbitrariedade de curto prazo eleitoral, na medida em que inexiste controle qualitativo de efetiva aderência entre planejado e executado.

Falta-nos reflexão consciente e suficiente para incorporar aprendizagem ao longo do tempo. Nossa memória coletiva revela-se deveras curta, porque falhamos em identificar os erros do passado, não os corrigimos adequadamente, donde deixamos de entender e, por isso, não conseguimos superar as circunstâncias que os ensejaram. Sem esse esforço pedagógico, estamos literalmente presos em uma engrenagem político-institucional que repete os erros do passado porque não avalia efetivamente os resultados alcançados a partir das metas estabelecidas em torno dos rumos da ação governamental. É como se o Brasil se mantivesse estagnado e sem perspectiva de futuro, porque aprisionado ao insano fluxo de reiteração dos equívocos pretéritos.

Não é por falta de previsão constitucional, todavia, que nos omitimos em analisar criticamente o percurso das escolhas estatais. Ao longo das normas inscritas originalmente e das que foram acrescidas à Constituição de 1988, o dever de avaliar políticas públicas, agentes governamentais, condições e metas, em geral, aparece em mais de vinte passagens. Referimo-nos, em especial, aos seguintes dispositivos:

  1. Artigo 37, §3º, I — avaliação periódica, externa e interna, da qualidade dos serviços públicos, a partir, entre outras dimensões, das reclamações dos seus usuários coletadas em sistemas de atendimento e canais de participação correspondentes;
  2. Artigo 37, §8º, II — critérios de avaliação acerca do cumprimento do contrato de gestão que ampliar a autonomia gerencial, orçamentária e financeira dos órgãos e entidades da administração direta e indireta, desde que sejam atendidas metas de desempenho para o órgão ou entidade;
  3. Artigo 37, § 16 — dever imposto aos órgãos e entidades da administração pública, individual ou conjuntamente, de que realizem avaliação das políticas públicas, inclusive com divulgação do objeto a ser avaliado e dos resultados alcançados;
  4. Artigo 40, § 1º, I — obrigatoriedade de que sejam realizadas avaliações periódicas para verificação da continuidade das condições que ensejaram, no âmbito do regime próprio de previdência social — RPPS, a concessão de aposentadoria por incapacidade permanente para o trabalho, no cargo em que o servidor estiver investido, quando insuscetível de readaptação, na forma de lei do respectivo ente federativo;
  5. Artigo 40, § 4º-A — submissão a avaliação biopsicossocial realizada por equipe multiprofissional e interdisciplinar para fins de concessão de aposentadoria especial a servidores com deficiência no RPPS;
  6. Artigo 201, § 1º, I — submissão a avaliação biopsicossocial realizada por equipe multiprofissional e interdisciplinar para fins de concessão de aposentadoria especial a segurados com deficiência no âmbito do regime geral de previdência social (RGPS);
  7. Artigo 41, § 1º, III — perda da estabilidade do servidor público mediante procedimento de avaliação periódica de desempenho, na forma de lei complementar, assegurada ampla defesa;
  8. Artigo 41, § 4 º — obrigatoriedade de avaliação especial de desempenho como condição prévia à aquisição da estabilidade pelo servidor ocupante de cargo efetivo;
  9. Artigo 132, parágrafo único — avaliação de desempenho perante os órgãos próprios, após relatório circunstanciado das corregedorias, como condição prévia à aquisição de estabilidade de Procuradores dos Estados e do Distrito Federal;
  10. Artigo 52, XV — competência privativa do Senado Federal para "avaliar periodicamente a funcionalidade do Sistema Tributário Nacional, em sua estrutura e seus componentes, e o desempenho das administrações tributárias da União, dos Estados e do Distrito Federal e dos Municípios";
  11. Artigo 74, I — sistema de controle interno dos Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário destina-se a "avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execução dos programas de governo e dos orçamentos da União";
  12. Artigo 74, II — atribui ao sistema de controle interno a finalidade de "avaliar os resultados, quanto à eficácia e eficiência, da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da administração federal, bem como da aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado";
  13. Artigo 165, § 16 — dever de que as leis de plano plurianual, diretrizes orçamentárias e orçamento anual observem, "no que couber, os resultados do monitoramento e da avaliação das políticas públicas previstos no § 16 do art. 37 desta Constituição";
  14. Artigo 173, § 1º, V – previsão de que o estatuto das empresas estatais exploradoras de atividade econômica contenha regras relativas à avaliação de desempenho e à responsabilidade dos administradores;
  15. Artigo 193, parágrafo único — disposição geral do Título VIII — Da Ordem Social de que "o Estado exercerá a função de planejamento das políticas sociais, assegurada, na forma da lei, a participação da sociedade nos processos de formulação, de monitoramento, de controle e de avaliação dessas políticas";
  16. Artigo 198, § 3º, III — previsão de que lei complementar fixe normas de fiscalização, avaliação e controle das despesas computadas no piso em ações e serviços públicos de saúde pelas esferas federal, estadual, distrital e municipal;
  17. Artigo 209, II — avaliação de qualidade pelo Poder Público em relação à oferta do ensino privado no país;
  18. Artigo 212, § 9º — demanda constitucional de que lei disponha sobre normas de fiscalização, de avaliação e de controle das despesas computadas no piso em manutenção e desenvolvimento em educação pelas esferas estadual, distrital e municipal;
  19. Artigo 212-A, V, alínea "c" — distribuição de parte da complementação federal ao Fundo de Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação (Fundeb) conforme o cumprimento de condicionalidades de melhoria de gestão previstas em lei, bem como a partir do alcance da evolução de indicadores a serem definidos, de atendimento e melhoria da aprendizagem com redução das desigualdades, nos termos do sistema nacional de avaliação da educação básica;
  20. Artigo 212-A, X, alínea "e" — lei regulamentadora do Fundeb deve definir "o conteúdo e a periodicidade da avaliação, por parte do órgão responsável, dos efeitos redistributivos, da melhoria dos indicadores educacionais e da ampliação do atendimento" em consonância com o Plano Nacional de Educação;
  21. Artigo 239, § 5º — dever de avaliação dos resultados dos programas de desenvolvimento econômico financiados pelo Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES), com os recursos do Programa de Integração Social e do Programa de Formação do Patrimônio do Servidor Público (PIS/Pasep); bem como dever de divulgação de tais resultados "em meio de comunicação social eletrônico e apresentados em reunião" da Comissão Mista de Orçamento;
  22. Artigo 41 do ADCT — previsão de que os Poderes Executivos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios reavaliassem em dois anos todos os incentivos fiscais de natureza setorial que estavam em vigor na data de promulgação da CF/1988. Caso não fossem confirmados por lei, seriam eles automaticamente revogados.

O rol acima não tem pretensão de exaurir as hipóteses normativas de dever de avaliação. Apenas visa evidenciar a relevância do instituto para o nosso ordenamento. A noção de revisão ampla e periódica de todas as opções de arrecadação e de gasto para qualificar o ciclo orçamentário já está assentada na Constituição de 1988, não sendo necessário alterá-la substancialmente para instituir o sistema de spending review [1] adotado em muitos países da OCDE.

Qualquer agenda que vise ao aprimoramento estrutural das finanças públicas no Brasil passa por cumprir, de fato, as normas já existentes em nosso país. Algumas dessas, por sinal, estão vigentes há muitas décadas, tal como o controle finalístico da execução orçamentária previsto no artigo 75, III da Lei 4.320/1964, onde se busca aferir o "cumprimento do programa de trabalho expresso em termos monetários e em termos de realização de obras e prestação de serviços".

Parece-nos extremamente oportuno, aliás, resgatar o parágrafo único do artigo 63 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, que previra "estudos, debates e avaliações sobre a evolução política, social, econômica e cultural do País, podendo articular-se com os governos estaduais e municipais e com instituições públicas e privadas que desejem participar dos eventos" para celebrar reflexivamente os centenários da República em 1989 e da primeira Constituição republicana em 1991.

Neste 2022, por ocasião do bicentenário da independência do país, a retomada dos "estudos, debates e avaliações sobre a evolução política, social, econômica e cultural" feitos na forma do artigo 63 do ADCT nos permitiria contrastar não só as últimas três décadas, mas também deveria nos convidar ao esforço de tentar ampliar a série histórica para compreender o quanto evoluímos ou involuímos desde 1822.

Enquanto não empreendermos seriamente essa autoavaliação, a tendência é que nos mantenhamos atados ao ciclo vicioso de repetição dos erros do passado. Não é ignorância pura e simples, tampouco é falta de lastro normativo. Há deliberada omissão quanto ao dever de avaliar os resultados da ação governamental conforme as metas inscritas em seus mais diversos instrumentos de planejamento. Aos que se aproveitam desse caos operacional — em prol dos seus interesses de curto prazo eleitoral e suas vantagens econômicas — é preciso contrapor e exigir a máxima eficácia do nosso ordenamento constitucional.

Diante deste novo ano, precisamos estar cientes de que não há como resguardar futuro próspero para a sociedade brasileira por mera crendice ou inércia quanto ao decurso do tempo. Igualmente devemos ter em mente que nossas escolhas coletivas presentes somente melhorarão o porvir se aprendermos com nossos equívocos pretéritos e avaliarmos detidamente a ação governamental, conforme determina nossa Constituição Cidadã.


[1] Para maior aprofundamento, ver BIJOS, Paulo Roberto Simão. Spending Review e MTEF — caminhos para maior estabilidade? In: COUTO, Leandro Freitas; RODRIGUES, Júlia Marinho. (orgs.). Governança Orçamentária no Brasil. Brasília: Ipea, 2021. Disponível em https://www.ipea.gov.br/portal/images/stories/PDFs/pubpreliminar/211206_pub_preliminar_cap1.pdf




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 é procuradora do Ministério Público de Contas do Estado de São Paulo, pós-doutora em Administração pela Escola Brasileira de Administração Pública e de Empresas da Fundação Getulio Vargas (FGV/RJ) e doutora em Direito Administrativo pela Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG).

Revista Consultor Jurídico, 11 de janeiro de 2022, 8h00

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