O precedente irlandês e o constitucionalismo climático

Desde os anos 1960 os tribunais irlandeses têm exercido uma espécie de ativismo para a implantação progressiva de políticas e a concretização de direitos sociais, designadamente quando se observam omissões do parlamento e do governo. Os políticos nesse período mostraram-se pouco motivados, ou despreparados, para criarem e implementarem medidas estruturantes de políticas públicas socioambientais.

As cortes irlandesas criaram e aprimoraram, de modo sofisticado, a doutrina dos direitos não enumerados, que possui como fulcro central a dicção do artigo 40.3.2 da Constituição, a fim de reconhecer direitos não escritos entre aqueles que merecem a tutela constitucional [1]. Essa foi a maneira encontrada pelo Poder Judiciário de fazer com que a Constituição reflita os valores ecológicos contemporâneos represados e exigidos no seio da sociedade.

Importante referir que a Irlanda tem como meta reduzir suas emissões em 80% até 2050 em comparação com os níveis de 1990, de acordo com lei aprovada em 2015. Dois anos após, em 2017, o governo apresentou um plano nacional de mitigação, que fez a previsão de um conjunto de ações para viabilizar o alcance da meta. No entanto, de acordo com a organização Friends of the Irish Environment (FIE), responsável pelo litígio climático hoje analisado, o plano não era adequado ao propósito porque não foi projetado para obter reduções substanciais de emissões no curto e no médio prazos.

Em consonância com a atual tendência global no sentido do reconhecimento dos direitos constitucionais ambientais e climáticos, o Supremo Tribunal Irlandês, em decisão unânime dos seus sete juízes, reconheceu que o governo não pode estabelecer compromissos climáticos de longo prazo sem demonstrar, previamente, como eles serão alcançados no curto prazo. A corte, portanto, adotou, ao menos neste item, uma posição holística e uma perspectiva intergeracional.

Essa decisão abriu a importante perspectiva da criação de um mecanismo constitucional pelo qual os cidadãos, preocupados com o aquecimento global, podem obrigar um governo relutante a adotar medidas sérias para enfrentar o desempenho desanimador, na esfera política, para o enfretamento da crise climática. O reconhecimento e a aplicação do referido direito são compatíveis com os precedentes constitucionais em nível mundial e com os compromissos internacionais assumidos pela Irlanda na temática mudança climática.

O Supremo Tribunal declarou, outrossim, a obrigação legal do governo irlandês em estabelecer medidas consistentes para alcançar o objetivo de transição nacional como previsto pela Lei de Ação Climática e Desenvolvimento de Baixo Carbono de 2015 [2]. A Seção 4 da Lei de 2015 exigia a adoção de um Plano Nacional de Mitigação que especificasse a forma como o governo se propõe alcançar o objetivo da mencionada transição nacional para uma economia de baixo carbono, resistente ao clima e ambientalmente sustentável até 2050.

Friends of the Irish Environment (FIE) invocou a ilegalidade do Plano Nacional de Mitigação de 2017 [3] com base nos fatos de o governo não demonstrar ambição no corte das emissões e de não haver cumprido os requisitos da lei de 2015 e, ainda, de não ter conseguido justificar e demonstrar a compatibilidade de suas ações com os direitos constitucionais e humanos possivelmente violados pelas causas antrópicas do aquecimento global.

Com base numa análise cuidadosa e rigorosa da Lei de 2015, o acórdão unânime do Supremo Tribunal, determinou que o requisito primordial de um plano adequado é o de especificar como esse objetivo deve ser alcançado até 2050, e concluiu que o plano de 2017 fica muito aquém do tipo de especificidade que a legislação exige. Consequentemente, o tribunal decidiu que o plano de 2017 deveria ser anulado por não ter cumprido a legislação de regência. Ao fazê-lo, o tribunal salientou a importância da transparência e da participação pública na adoção e na implementação de medidas de transição para uma economia de baixo carbono.

O governo irlandês, em sua defesa, argumentou que a lei de 2015 previa o planejamento da transição como um processo em contínua evolução, com um novo plano a ser implementado, pelo menos, de cinco em cinco anos.

A corte, no entanto, determinou que cada plano deve demonstrar um grau razoável de especificidade, uma vez que o público tem o direito a saber como é que o governo da época pretende cumprir as metas de cortes de emissões. O tribunal, portanto, não ficou satisfeito com o nível de especificidade demonstrado no plano 2017, levando em consideração, especialmente, o Acordo de Paris, celebrado dois anos antes, e os leading cases climáticos já disseminados pelo mundo.

Contudo, em relação aos direitos constitucionais e humanos invocados pela parte autora, o Supremo Tribunal foi bastante cauteloso. Os direitos constitucionais invocados pela FIE incluíam o direito expresso à vida, em particular, a obrigação do Estado de procurar e proteger as pessoas contra uma futura ameaça à vida resultante das alterações climáticas, e o direito não enumerado à integridade física, devido ao fato de que as consequências das alterações climáticas terão um impacto significativo na saúde e na integridade física das pessoas, bem como o emergente direito não enumerado a um ambiente compatível com a dignidade humana.

Além disso, citando o acórdão do Supremo Tribunal dos Países Baixos no recente "caso Urgenda" [4], a FIE procurou basear-se nos artigos 2 e 8 da Convenção Europeia dos Direitos do Homem (CEDH), tal como incorporados no Direito irlandês pela Convenção Europeia dos Direitos do Homem de 2003.

O pedido da FIE, enquanto ONG ambiental irlandesa, foi rejeitado, pois estava a invocar direitos constitucionais ou humanos de cunho pessoal. O Supremo Tribunal salientou que o Direito Constitucional irlandês não permite uma demanda, no estilo de uma ação popular, ou seja, uma ação intentada em nome do povo em geral não importando se a legitimidade da parte autora é ordinária ou extraordinária. Os julgadores consideraram que este pedido específico deveria ter sido veiculado por pessoas físicas que gozariam, sem dúvida, dos direitos subjetivos à vida e à integridade física. O tribunal adotou uma posição semelhante quando apreciou a legitimidade da parte autora para veicular pedidos vinculados aos direitos humanos.

Embora a decisão do órgão colegiado tenha deixado em aberto a possibilidade dessas pessoas físicas invocarem tais direitos constitucionais no futuro, não houve o reconhecimento de qualquer direito constitucional não enumerado a um ambiente consistente com a dignidade da pessoa humana e/ou a um ambiente saudável nos exatos termos formulados na exordial elaborada pela FIE.

Todavia, tudo leva a crer que o tribunal acolheu implicitamente a tese exposta pela parte autora para pleitos futuros, afastando as objeções decorrentes do princípio da separação dos poderes, sempre temido pelos autores climáticos. A corte colocou em dúvida se o possível direito, relevante esclarecer mais detalhadamente, seria apto a fornecer alguma proteção adicional aos direitos à vida e à integridade física, e também o definiu como um direito impermissivelmente vago, sugerindo que é necessário que exista pelo menos alguma forma concreta do direito invocado, antes de sua possível intitulação, e que este seja identificado como autônomo, individualizado e também derivado da Constituição. Numa outra justificação de sua perspectiva de abordagem, nitidamente conservadora neste ponto, o tribunal observou que, com exceção do caso da Índia, já comentado aqui na ConJur [5], nenhum direito deste tipo foi reconhecido em países no seio da ampla família da common law.

Assim, embora o Supremo Tribunal tenha adotado uma visão sólida dos requisitos normativos da atual legislação irlandesa sobre a abordagem das alterações climáticas, parece ter assinalado um recuo significativo no que tange ao reconhecimento judicial de um direito constitucional derivado ao meio ambiente equilibrado, afirmando enfaticamente que "o direito mal definido a um ambiente saudável, que se pretende garantir, é supérfluo, ou pouco preciso, e que não seria possível que um direito assim descrito possa ser derivado da Constituição".

Em suma, embora possa ser saudada a enfática declaração pelo Supremo Tribunal do papel da revisão judicial em relação aos objetivos políticos previstos na legislação seja evidentemente positivo, aliás, com expressa referência as necessárias transparência no fornecimento de informações pelos gestores do risco climático e à participação pública, a parte da decisão que refere que um direito ao ambiente pode não acrescentar qualquer proteção adicional para além dos direitos estabelecidos à vida e à integridade física é, para além de um desalento, contrária ao que já foi decidido nos "casos Leghari [6] e Urgenda [7]". Apenas a título de exemplo, nesse ponto a decisão pode ser um retrocesso no reconhecimento de direitos constitucionais importantes em sede de litígios climáticos.

A maior prova da imprecisão desse ponto da decisão e de um provável equívoco no julgamento fica evidenciada quando se considera que praticamente não existe jurisprudência ambiental no país relacionada com esses direitos constitucionais, apesar de o direito à integridade física ter sido reconhecido pela primeira vez em 1965, no "caso Gladys Ryan v. Attorney General [8]", e de o Poder Judiciário irlandês ter processado e julgado, nos últimos anos, litígios ambientais de grande interesse público. Isso sugere que esses direitos estabelecidos tendem a carecer de uma orientação ambiental, um ponto que parece ter sido reconhecido, pelo menos implicitamente, na anterior decisão do Supremo Tribunal no processo em Merriman v. Fingal County Council [9].

Nessa mesma toada, as preocupações do tribunal relativamente à falta de clareza de qualquer direito ao ambiente não leva em conta, em relação ao tema, a riqueza do arcabouço legislativo internacional, dos sistema constitucionais, das normativas infraconstitucionais e da jurisprudência das demais nações que passam a construir um constitucionalismo climático, tal como defendido no Brasil, de modo pioneiro, pelo ministro Antônio Herman Benjamin (STJ) [10], e também, entre outros, pelos signatários deste texto, em sede doutrinária [11].