A constitucionalidade do custeio de programas sociais para além do teto

Em decisão monocrática publicada no último dia 18 de dezembro, o ministro Gilmar Mendes atendeu petição apresentada pelo partido Rede Sustentabilidade no Mandado de Injunção nº 7.300 e determinou que o pagamento dos programas sociais de distribuição de renda poderá ser efetuado com o valor economizado pelo não pagamento de precatórios, uma vez que as Emendas Constitucionais 113 e 114/2021 estabeleceram que somente os precatórios solicitados até 2 de abril, e não mais até 1 de julho, terão seus valores incluídos no orçamento do ano seguinte.

Na petição, argumenta-se o corte de 33% apontado pelo Projeto de Lei Orçamentária Anual (PLOA 2023), ainda não aprovado, comprometeria a política de distribuição de renda para o próximo ano, na medida em que reduziria para R$ 450 referido valor, a partir de 2023.

A questão não é inédita em nossos Tribunais Superiores, tendo em vista que em 2021, a Defensoria Pública da União ingressou com mandado de injunção no sentido de que a União tomasse as providências necessárias para a definição de uma renda básica de cidadania, prevista na Lei nº 10.835/2004, a ser implementada em 2005. Naquela decisão, o STF impôs a fixação de um valor para a renda básica nacional capaz de atender as despesas mínimas com alimentação, educação e saúde. O critério para a concessão do benefício foi o de altíssimo grau de vulnerabilidade, conceito extraído dos indivíduos em situação de pobreza ou extrema pobreza (renda per capita de R$ 178 e R$ 89, respectivamente).

À época, os ministros divergiram apenas quanto à forma da implementação do programa. Marco Aurélio Mello, relator do caso, estabeleceu o prazo de um ano de vacatio legis para sua entrada em vigor, defendendo a prefixação do patamar de R$ 1.045 durante o período de espera, enquanto o governo estudasse qual devesse ser o valor mais adequado. Edson Fachin, Rosa Weber e Ricardo Lewandowski tiveram o mesmo entendimento.

Prevaleceu, no entanto, o voto divergente de Gilmar Mendes, sem a prefixação de valores pelo Poder Judiciário: "Eventual concessão da tutela invocada pelo impetrante, mediante fixação arbitrária de valores e das condições de elegibilidade das primeiras etapas de implementação da renda básica, fatalmente levaria ao desarranjo das contas públicas e, no limite, à desordem do sistema de proteção social brasileiro" [1].

O fato é que, desde a vigência da Lei nº 10.835/04, o programa de redistribuição de renda a famílias vulneráveis permanece sem a devida regulamentação. Essa inércia cria embaraços para sua implementação, tornando necessária a intervenção do Poder Judiciário por força da CF, artigo 102, I, q [2], pois configura forma indireta de esvaziar o mandamento constitucional de combate à pobreza, além de fazer letra morta ao disposto na Lei 10.835/2004.

Objetivando trazer efetividade aos ditames legais, Gilmar Mendes aduziu a necessidade de implementação de políticas públicas sociais e a fixação de um conceito de "política estável e previsível de renda básica", de modo a não depender anualmente de longos debates no Congresso Nacional para materializar o que já está previsto na Carta Magna, cujo artigo 3º, III impõe o dever de erradicação da pobreza e a redução das desigualdades sociais e regionais.

A EC 31/00, regulamentada pela Lei Complementar 111/01 (Lei de Responsabilidade Fiscal), criou o Fundo de Erradicação da Pobreza, o qual, segundo o ADCT 79, tem "o objetivo de viabilizar a todos os brasileiros acesso a níveis dignos de subsistência".

Além disso, a CF, em seu artigo 6º, parágrafo único, estabelece que "todo brasileiro em situação de vulnerabilidade social terá direito a uma renda básica familiar, garantida pelo poder público em programa permanente de transferência de renda, cujas normas e requisitos de acesso serão determinados em lei, observada a legislação fiscal e orçamentária". Tal mandamento fundamentou a edição da Lei nº 11.888/2008, que assegura o direito das famílias de baixa renda à assistência técnica pública e gratuita para o projeto e a construção de habitação de interesse social, além da Lei nº 11.977/09, alterada pela Lei nº 12.424/11, que dispõe sobre o Programa Minha Casa, Minha Vida e sobre a regularização fundiária de assentamentos localizados em áreas urbanas [3].

Por fim, o artigo 23, X, do Texto Constitucional dispõe ser "competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios combater as causas da pobreza e os fatores da marginalização, promovendo a integração social dos setores desfavorecidos".

Embora a decisão destaque que combater a pobreza e instituir renda básica familiar são determinações constitucionais, sua adoção fora do teto, com abertura de crédito extraordinário, servem ao propósito de garantir o pagamento de R$ 600 aos cadastrados no programa. Concluiu então, Gilmar Mendes decidiu ser juridicamente possível eventual dispêndio adicional de recursos com o objetivo de manutenção do programa Auxílio Brasil, mediante abertura de crédito extraordinário fora do teto constitucional de gastos.

Ao contestar o argumento de que a abertura de crédito suplementar acarretaria insegurança institucional, destacou:"(…) o teto de gastos não pode ser usado como escudo para o descumprimento de decisões judiciais, circunstancia que, inclusive, foi considerada no voto condutor do acórdão recorrido, o qual, ao divergir do relator, determinou que o benefício deveria ser fixado pelo Poder Executivo, no exercício fiscal seguinte ao da conclusão do julgamento do mérito, concedendo um prazo para que os governantes pudessem se organizar" [4].

A decisão reacende o debate sobre a interferência do Poder Judiciário em questões afetas exclusivamente ao Poder Executivo, mediante autorização do Legislativo, bem como de que falta aos juízes a legitimidade constitucional do voto para definir prioridades políticas ante a limitação do orçamento.

A questão está longe de ser pacífica, mas aqui se nota claramente que o STF se viu compelido a agir, diante da demora dos demais Poderes em dar cumprimento às metas que eles mesmos fixaram. Se a CF estabelece expressamente no artigo 6º, parágrafo único, que o programa de distribuição de renda aos menos favorecidos é permanente, dentre vários outros dispositivos constitucionais e infraconstitucionais, o Poder Judiciário nada mais fez do que suprir a omissão por meio dos meios jurídicos adequados.

Estamos, assim, diante de um caso clássico de interferência legal e necessária do Poder Judiciário em atos de governança do país. Além de servir como instrumento de atingimento de uma sociedade mais justa e igualitária, nos exatos termos dos mandamentos constitucionais, os programas de distribuição de renda garantem o custeio do mínimo existencial de nossos concidadãos mais necessitados.

Assegurar a perpetuação de programas de renda básica de cidadania representou significativo avanço no debate político, mas a falta de regulamentação quanto à determinação dos valores a serem pagos trouxe inequívoco risco de perda de renda a milhares de brasileiros vulneráveis, legitimando a interferência do Judiciário até que os poderes competentes determinem os parâmetros exatos de aplicação da lei.