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Opinião

A irrelevância da extensão da área usada na atividade rural para fins de ITR ou IPTU

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O Código Tributário Nacional (CTN), em seu artigo 29, descreve como fato gerador do Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural (ITR) "a propriedade, o domínio útil ou a posse de imóvel por natureza, como definido na lei civil, localização fora da zona urbana do município".

Mais adiante, no artigo 32, o CTN indica como fato imponível do Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana (IPTU) "a propriedade, o domínio útil ou a posse de bem imóvel por natureza ou por acessão física, como definido na lei civil, localizado na zona urbana do município". Por zona urbana, a lei considera a área que possua pelo menos dois dos seguintes "melhoramentos": meio-fio ou calçamento, com canalização de águas pluviais; abastecimento de água; sistema de esgotos sanitários; rede de iluminação pública; e escola primária ou posto de saúde a uma distância máxima de três quilômetros.

Todavia, apenas a localização do imóvel e/ou a existência de alguns dos melhoramentos não é critério suficiente para determinar a incidência do IPTU (competência municipal) ou do ITR (competência federal). Faz-se imprescindível também a análise da destinação econômica do bem imóvel para apurar a incidência do IPTU ou do ITR.

Para que a propriedade de um bem imóvel esteja sujeita à incidência do IPTU, não basta que esse imóvel esteja localizado na zona urbana do município (critério geográfico); também é necessário que esse bem imóvel esteja destinado a uma atividade urbana, pois, caso ele seja utilizado para fins de atividade tipicamente rural, a sua propriedade estará sujeita à incidência do ITR.

Trata-se do denominado critério da destinação, extraível do artigo 15 do Decreto-Lei n° 57/1966 [1], que implica em "considerar 'urbanos' os destinados à habitação, comodidade, recreio e ao exercício de atividades comerciais e industriais, não próprias do campo; e como 'rurais', os imóveis destinados à exploração extrativa vegetal, à agropecuária, enfim, aos usos campesinos" [2].

A legislação tributária vigente assentou dois elementos que devem ser analisados combinadamente para se apurar os limites da competência tributária da União e dos municípios em matéria de propriedade imobiliária: o critério espacial/geográfico e o critério da destinação do bem imóvel.

Esse tema não é novidade para os tribunais. Em 2009, o Superior Tribunal de Justiça, ao apreciar o REsp 1.112.646/SP, submetido à sistemática de julgamento dos recursos repetitivos, assentou a jurisprudência no sentido da ausência de competência tributária municipal para instituição e cobrança de IPTU quando se tratar de imóvel localizado em perímetro urbano com comprovada destinação rural.

O julgamento deu origem ao Tema 174 do STJ: "Não incide IPTU, mas ITR, sobre imóvel localizado na área urbana do município, desde que comprovadamente utilizado em exploração extrativa, vegetal, agrícola, pecuária ou agroindustrial" (artigo 15 do DL 57/1966).

Assim, pode-se dizer que há um entendimento pacificado sobre a insuficiência da localização de imóvel em perímetro urbano ou de expansão urbana para atrair a incidência do IPTU [3]. Sendo dada destinação econômica rural ao bem, haverá a incidência do ITR.

Porém, se for dada destinação econômica rural somente à parte do imóvel, e não à sua integralidade, ainda assim haverá a incidência de ITR? Se, por exemplo, for explorada atividade econômica rural em 30% da área de imóvel localizado em área urbana, qual o imposto é devido? Caberia uma fatia proporcional de tributação para o município e a União?

Determinado município, ao contestar uma ação anulatória de lançamento fiscal de IPTU, trouxe essa discussão para o processo. O contribuinte comprovou que era exercida a atividade rural de aquicultura em um hectare de seu imóvel, cuja área total é de cinco hectares. A municipalidade, então, invocou que a destinação econômica rural era mínima, realizada em área reduzida do imóvel localizado em zona urbana.

Embora interessante, a ponderação sobre a porção de área do imóvel urbano utilizada para a atividade rural não tem relevância para a incidência ou não da regra-matriz de incidência tributária.

O princípio da legalidade tributária, previsto no artigo 150, I, da CF/88, impõe que a exigência de qualquer tributo seja precedida de lei, com a indicação dos critérios necessários para o nascimento da obrigação tributária, entre os quais o fato gerador do tributo. Uma vez descrita na lei a hipótese de incidência tributária, no mundo dos fatos ela se concretizará ou não.

Não existe meio fato gerador, decorrente da incidência parcial da regra-matriz tributária. Num caso concreto, ou se está diante do fato gerador de ITR, atraindo a incidência desse tributo, ou as características fáticas preencher todos os critérios dispostos em lei para a incidência do IPTU.

Uma vez dada destinação econômica rural ao bem imóvel, isto é, havendo exploração extrativista, vegetal, agrícola, pecuária ou agroindustrial no local, seja em toda a extensão de sua área ou em parcela dela, a propriedade estará sujeita à incidência do ITR. Assim como a circunstância de estar localizado em perímetro urbano é insuficiente para atrair a incidência do IPTU, a exploração da atividade rural em porção do imóvel é irrelevante para afastar a incidência do ITR.


[1] "Artigo 15 - O disposto no artigo 32 da Lei n. 5.172, de 25 de outubro de 1966, não abrange o imóvel de que, comprovadamente, seja utilizado em exploração extrativa vegetal, agrícola, pecuária ou agro-industrial, incidindo assim, sôbre o mesmo, o ITR e demais tributos com o mesmo cobrados".

[2] BARRETO, Aires F. Curso de direito tributário municipal. 2. ed. São Paulo: Saraiva, 2012. p. 219.

[3] Julgados sobre o tema: STJ: AgRg no AREsp 80.947/ES, AgInt no AREsp 1377458/SP; TJSP: Mandado de Segurança 1032974-50.2019.8.26.0053; TJBA: Agravo de Instrumento 0021616-26.2017.8.05.0000.




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 é advogada, pós-graduada em Direito Tributário pelo IBET, MBA em Práticas Contábeis pela Fundação Visconde de Cairu, sócia do escritório Pires Pinheiro Freitas—PPF Advocacia.

Revista Consultor Jurídico, 28 de setembro de 2021, 19h15

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