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Improbidade em debate

Projeto de reforma da Lei de Improbidade já conta com parecer na CCJ do Senado

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Inicialmente no dia 15 deste mês, com ajustes no dia 22, o senador Weverton, relator do Projeto de Lei nº 2.505/2021 na Comissão de Constituição e Justiça do Senado Federal, apresentou seu parecer a respeito da matéria, que busca reformar a Lei de Improbidade Administrativa. Escreveu-se, com isso, mais um importante capítulo dessa história que temos acompanhado bastante de perto, com desenvolvimento relevante na casa revisora após aprovação do projeto pela Câmara dos Deputados.

Na seção de análise, o parecer concluiu pelo atendimento aos requisitos formais de constitucionalidade, juridicidade e regimentalidade, não sem que ressalva fosse feita no que diz respeito à proposta de legitimação exclusiva do Ministério Público para aviamento de ação de improbidade.

É que, segundo o parecer, a legitimação compartilhada entre Ministério Público e pessoas jurídicas lesadas, prevista na redação atual da Lei nº 8.429/1992, defluiria, antes, do §1º do artigo 129 da Constituição, a rezar que a legitimidade do órgão ministerial para aforamento de ações civis públicas não frustraria a de terceiros, entre os quais exatamente os entes vitimados. Daí que, na visão do parecer, haveria, em princípio, inconstitucionalidade na eliminação de paralelismo entre a lei ordinária e a Carta.

Sem embargo da ressalva, o mesmo parecer saudavelmente se empenhou em aproveitar a opção política lançada pelo legislador ao afastar a legitimidade das pessoas lesadas, contornando aquela aparente inconstitucionalidade por meio da dissociação da natureza jurídica da ação de improbidade da natureza jurídica das ações civis públicas.

Dito de outro modo, para rechaçar uma possível afronta ao §1º do artigo 129, haja vista a admissão jurisprudencial indiscriminada acerca da veiculação de pretensões sancionadoras pela via das ações civis públicas, o parecer foi no caminho de resgatar uma autonomia das ações de improbidade, reconhecendo-as como ação sancionatória de caráter repressivo, não se confundindo, por isso, com o escopo de controle de legalidade de políticas públicas visando ao resguardo de direitos difusos, coletivos e individuais homogêneos.

Por isso a proposta de redação lançada pelo parecer para o § 5º do artigo 1º, sob fundamento, em seu próprio dizer, de fazer com que "o bem jurídico tutelado pelos atos de improbidade não seja o patrimônio público e social — hipótese em que se atrairia, de fato, o campo das ações civis públicas —, mas sim a probidade na organização do Estado e no exercício de suas funções, por sua vez, que atente contra sua integridade".

Na esteira desse arrazoado, na redação proposta, o referido dispositivo passaria a rezar o seguinte: "Os atos de improbidade violam a probidade na organização do Estado e no exercício de suas funções, contra a integridade do patrimônio público e social dos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário, bem como da administração direta e indireta, no âmbito da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal".

De sua vez, e em franco diálogo, o artigo 17-D seria também inserido na proposição, dele constando que: "A ação por improbidade administrativa é repressiva, de caráter sancionatório, destinada à aplicação de sanções de caráter pessoal previstas nesta Lei, e não constitui ação civil, sendo vedado seu ajuizamento para o controle de legalidade de políticas públicas, a proteção do patrimônio público e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos, coletivos, e individuais homogêneos". Particularmente, já dissemos muitas vezes neste espaço da nossa reserva quanto à fusão operada entre ação de improbidade e ação civil pública, e que importou em desdobramentos duvidosos e impropriedades procedimentais. Precisamente por isso, louvamos a engenhosa saída construída pelo parecer, à qual subscrevemos.

Mantida, assim, a exclusividade da legitimidade do Ministério Público, tal como proposto pela Câmara dos Deputados, o parecer propôs uma espécie de modulação, concedendo 120 dias para que o Ministério Público manifeste interesse no prosseguimento de ações de improbidade intentadas pelas pessoas vitimadas, inclusive em grau recursal, sob pena de sua extinção sem resolução do mérito. A proposta não deixa de fazer sentido, instaurando uma espécie de perda superveniente de condição da ação e prevendo a consequência natural de tanto.

Já adentrando o cerne da proposição legislativa propriamente dita, o parecer teceu loas à Lei de Improbidade, reconhecendo seus méritos no combate à impunidade e fazendo menção às mais de 18 mil condenações transitadas em julgado oriundas da aplicação daquele diploma. Nada obstante, também é foco de preocupação uma possível banalização das gravosas sanções presentes na lei e a necessária previsibilidade que deve nortear sua incidência.

Como corolários daquela preocupação, o parecer destaca a eliminação dos atos ímprobos culposos e do dolo genérico, reconhecendo que o "dolo específico — assim entendida a vontade livre e consciente de praticar o resultado ilícito descrito na legislação — é requisito necessário à materialidade do ato de improbidade."

A prescrição também é digna de registro, com uma indicação do parecer sobre a necessidade de se buscar um equilíbrio entre a vocação investigatória do Ministério Público e uma segurança jurídica que proteja minimamente os ocupantes de cargos públicos de boa-fé. As alterações sobre a perda da função pública igualmente são contempladas, com destaque para a limitação da pena ao vínculo em razão do qual praticado o ato ímprobo.

No campo das inovações, o parecer sugere, a partir do acolhimento de emenda, a explicitação da retroatividade das inovações em benefício de réus em improbidade (novatio legis in mellius), alcançando processos em curso e atos anteriormente praticados, no que conta com nossa adesão.

Já quanto às demais emendas (40 delas), houve rejeição integral pelo relator, merecendo menção as propostas: 1) de eliminação dos honorários sucumbenciais; 2) de aumento do prazo prescricional e de descarte de sua modalidade intercorrente; 3) de enquadramento como ímprobo do ato que divergir de orientações gerais ou de jurisprudência majoritária; 4) de restauração do caráter exemplificativo dos tipos insertos no artigo 11; 5) de previsão de que a perda da função alcance qualquer vínculo atual do apenado; 6) de eliminação do cabimento de agravo de instrumento contra a rejeição de preliminares suscitadas pelo réu; 7) de supressão de prazos limite para conclusão de inquérito civil público; 8) de reinserção do dolo genérico e da culpa grave como elementos subjetivos suscetíveis a compor a tipificação; 9) de revigoramento da legitimidade das pessoas jurídicas lesadas; e 10) de sujeição dos partidos políticos à dicção da citada lei. O rechaço às propostas, aliás, fez com que o senador Laisier Martins proferisse voto em separado, propondo substitutivo que absorveu em grande medida o teor das mencionadas emendas.

Em que pese o voto paralelo apresentado, e vênia sempre devida, entendemos que o relator andou muito bem ao rejeitar as mudanças propostas, que, em grande parte, acabavam por devolver a proposta de reforma aos termos do objeto original a se reformar.

Atualmente aguardando inclusão em pauta para deliberação, o parecer, em nossa visão, é alvissareiro, promovendo bons ajustes na versão aprovada na Câmara dos Deputados. A conferir o tratamento que irá merecer.




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 é doutor em Direito pela USP, professor de Direito Público e sócio-fundador do escritório Mudrovitsch Advogados. Integrou a comissão de juristas instituída para elaboração de anteprojeto da nova Lei de Improbidade Administrativa.

 é doutorando em Direito pelo IDP, professor de Direito Processual Civil, sócio do escritório Mudrovitsch Advogados.

Revista Consultor Jurídico, 24 de setembro de 2021, 8h00

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