É a hora do semipresidencialismo no Brasil?

A busca de um equilíbrio adequado da separação dos poderes não é empreitada nova. Ainda que hoje se revelem desafios diferentes aos que existiam quando se formava a doutrina da separação dos poderes – tanto em uma vertente pura, como com as posteriores mesclas com as teorias dos governos mistos e equilibrados2 –, discussões sobre a separação e divisão de funções persistem nucleares nos debates constitucionais contemporâneos, mesmo que sobrem incertezas sobre a adaptação dessas limitações de poder às dinâmicas dificuldades que se apresentam. Demandas sociais mutáveis e complexas; a forte atuação estatal administrativa e tecnicamente discricionária, que por vezes se distancia de uma função política propriamente dita; exigências de uma maior eficiência do Estado; a crescente necessidade de promoção da justiça social e a elevada polarização política são alguns dos fatores que incrementam esse cenário.

Nesse contexto, quanto à delimitação institucional da separação dos poderes,3 fica ainda mais evidente a inviabilidade de qualquer tentativa de divisão estanque de funções. Emerge, além da esfera de controle, também a assente necessidade de uma melhor coordenação entre os poderes. Aliás, o equilíbrio entre as dimensões de coordenação e de controle nas relações entre os poderes persiste, ainda hoje, uma questão central da organização constitucional dos governos, assim como já tem sido por ao menos três séculos.

Em sua origem, como demonstra o debate Federalista,4 o desenho do modelo presidencialista já representava uma preocupação com a busca do devido balanceamento entre um grau necessário de autonomia que o Presidente da República deveria ter e a simultânea necessidade de sua responsabilidade, mantendo-o sob controle público e parlamentar. Nesse sentido é que se adaptou, por exemplo, o impeachment – cuja origem remonta à prática britânica – ao modelo republicano presidencialista, como um dos mecanismos de freios e contrapesos, além das discussões então promovidas quanto à composição do Poder Executivo federal (se monocrático ou colegiado), sua forma de eleição, a duração dos mandatos e a possibilidade ou não de reeleição.

No Brasil, apesar da tradição presidencialista, já houve momentos de adoção de sistemas de governo diferentes. Com efeito, ainda no Segundo Reinado, sob o governo de Dom Pedro II, chegou a viger o parlamentarismo (1847-1889), que, entretanto, é chamando de às “avessas”, já que era marcado pela existência do Poder Moderador atribuído ao Imperador, cujo poder pessoal prevalecia sobre qualquer aparência de regime parlamentar.5

Posteriormente, no período republicano, também se buscou implementar o parlamentarismo sob a vigência da Constituição de 1946, mediante a promulgação da Emenda Constitucional nº 4, de 2 de setembro de 1961. A medida foi aprovada às pressas após a renúncia de Jânio Quadros em 25 de agosto daquele ano, em razão da grande resistência que os setores conservadores e militares tinham com o nome de João Goulart, Vice-Presidente, que, após momentos de grande instabilidade política, assumiria o cargo titular em 7 de setembro de 1961. A medida, porém, durou apenas um ano e quatro meses, tendo em vista que foi amplamente rejeitada em plebiscito realizado em 6 de janeiro de 1963, quando 83% dos votos válidos manifestaram-se pela volta do presidencialismo, restaurando os poderes presidenciais plenos de João Goulart. A alteração foi, então, revogada pela Emenda Constitucional nº 6, de 23 de janeiro de 1963, não obstante o governo democrático daquele Presidente logo fosse chegar ao fim pelo golpe militar de 1º de abril de 1964.

Atualmente, os desafios provenientes das deficiências de coordenação do governo federal e de sua resistência em se submeter aos controles institucionais republicanos ressuscitam o debate sobre ser a hora de se passar a um sistema semipresidencialista, com propostas inspiradas, sobretudo, nos modelos português e francês. Não obstante, para além do acerto ou não dessas ideias, a preocupação que aqui se externa é quanto à aparente inoportunidade do momento atual para que se tome essa decisão. Ainda que por um justificado desejo imediato de aumentar os limites aos poderes do Presidente, não se pode permitir que uma solução de curto prazo guie a inteireza da continuidade do projeto constitucional.

Com efeito, na velocidade da arena política, a direção é um aspecto importante: aguardar o momento certo para tomar certas decisões pode representar incremento da possibilidade de se alcançar uma decisão de maior densidade deliberativa.6 Nesse sentido, deve-se buscar um diálogo que eleve a capacidade de produzir respostas melhores aos problemas da democracia brasileira e enriqueça o debate institucional, na compreensão da separação de poderes como fenômeno dinâmico e de difícil delimitação normativa abstrata, em que as instituições apresentam legitimidade que flutua relacional e contextualmente, conforme a sensibilidade que apresentam frente às ações e reações de outros órgãos políticos.

O principal desafio, portanto, é amoldar-se à dinamicidade intrínseca e cada vez mais evidente da separação dos poderes, mediante interações não conflitivas entre as instituições, que, mais do que inaugurar novos sistemas de governo, permitam afirmar meios institucionais pelos quais suas tensões inerentes possam ser reconciliadas internamente à democracia. É preciso tornar a política sensível a bons argumentos, não apenas a momentos ruins.

1 ABRANCHES, Sérgio. Presidencialismo de coalizão: raízes e evolução do modelo político brasileiro. São Paulo: Companhia das Letras, 2018.

2 VILE, M. J. C. Constitutionalism and the separation of powers. Second edition. Indianapolis: Liberty Fund, 1998.

3 Nesse sentido, Maurice Vile chega a falar na existência de um quarto ramo do governo, citando, a máquina administrativa, além do Legislativo, do Judiciário e do Governo propriamente dito (que teria uma função precipuamente política), como um corpo responsável pela execução da lei, em relação ao qual há influência, mas não controle, pela liderança política.

4 HAMILTON, Alexander; MADISON, James; JAY, John. O federalista. Belo Horizonte: Editora Líder, 2003.

5 HORBACH, Carlos Bastide. O parlamentarismo no Império do Brasil (I): origens e funcionamento. In: Revista de informação legislativa, v. 43, n. 172, out./dez. 2006, pp. 7-22, disponível em: https://www2.senado.leg.br/bdsf/handle/id/92827, acesso em 2/9/2021. HORBACH. Carlos Bastide. O parlamentarismo no Império do Brasil (II): representação e democracia. In: Revista de informação legislativa, v. 44, n. 174, abr./jun. 2007, pp. 213-231, disponível em: https://www2.senado.leg.br/bdsf/item/id/141153, acesso em 2/9/2021

6 MENDES, Conrado Hübner. Direitos Fundamentais, Separação de Poderes e Deliberação. São Paulo: Saraiva, 2011.