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A desestatização da Corsan/RS e o novo Marco Legal do Saneamento Básico

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Na tarde do último dia 31, a Assembleia Legislativa do Estado do Rio Grande do Sul aprovou, por 33 votos contra 19 contrários, o Projeto de Lei 211/2021, de iniciativa do Poder Executivo e que buscava autorização para alienar, total ou parcialmente, o controle acionário da Companhia Riograndense de Saneamento (Corsan).

Conforme o parágrafo único do artigo 1º do PL 211/2021, a desestatização poderá ser executada mediante alienação de participação societária, inclusive de controle acionário, abertura ou aumento de capital, com renúncia ou cessão, total ou parcial, de direitos de subscrição, mediante pregão em bolsa de valores ou oferta pública de distribuição de valores mobiliários nos mercados primário ou secundário, inclusive por meio de oferta pública inicial (IPO), observadas as normas expedidas pela Comissão de Valores Mobiliários (CVM).

Eram necessários 28 votos de um total de 55 deputados e deputadas para a aprovação do projeto. Mas o governo, após ampla articulação que envolveu diversas reuniões e audiência públicas com deputados e prefeitos que têm contrato com a Corsan, alcançou a maioria de 33 votos. O projeto segue agora para sanção do governador Eduardo Leite.

No mesmo dia 31, a Corsan comunicou fato relevante ao mercado, anunciando que, com respaldo do Poder Legislativo, pretende "transferir o controle acionário da Corsan (mais de 50%) para acionistas privados". Ainda segundo a comunicação, essa intenção visa a assegurar recursos necessários para o cumprimento do plano de investimentos da companhia, cuja principal orientação é o atingimento das metas de universalização dispostas na Lei 14.026/2020, conhecido como novo Marco do Saneamento.

Esse processo de desestatização proposto pelo governo do Rio Grande do Sul consiste na venda das ações da Corsan nos mercados primário e secundário da Bolsa de Valores brasileira (B3) por meio de IPO.

Em relação aos contratos com 307 municípios gaúchos, a Corsan anunciou que a proposta é de ceder, a título de incentivo, cerca de 10% do capital da companhia, àqueles que firmarem, em até 90 dias após a entrada em vigor da nova lei, o aditivo contratual aos contratos de programa, que preveem: 1) a extensão do prazo contratual até 2062; e 2) a inclusão ou adequação das metas de qualidade, de eficiência e de universalização previstas no novo Marco do Saneamento.

Com isso, a Corsan pretende dar cumprimento às metas de universalização de tratamento de água de 99%, e de coleta e tratamento de esgoto de 90% até 2033, além de promover a redução de perdas e melhoria da qualidade de serviço. A companhia estima a necessidade de investimentos da ordem de, pelo menos, R$ 10 bilhões, para o período de 2021/2033.

Com efeito, o novo Marco Regulatório do Saneamento, inaugurado pela Lei 14.026/2020, trouxe novas diretrizes para a prestação de serviços no setor, especialmente para água e esgoto. O principal aspecto apontado é a necessidade de atendimento das metas de universalização até 31/12/2033, conforme artigo 11-B da Lei 11.445/2007, na porcentagem de 90% da população atendida em coleta de esgoto e de 99% de cobertura de rede de abastecimento de água tratada.

Contudo, no modelo atual de prestação de serviços, é possível verificar a insuficiência da cobertura de serviços, assim como o déficit de investimentos necessários à universalização dos serviços. Segundo dados do Sistema Nacional de Informações de Saneamento Básico (SNIS), em 2017 havia déficit de 40,8 e 103,2 milhões de brasileiros sem acesso às infraestruturas de abastecimento de água e esgotamento sanitário, respectivamente. Conforme aponta estudo da Associação Brasileira das Concessionárias Privadas de Serviços Públicos de Água e Esgot[1], para o quinquênio de 2013/2015, esperava-se a injeção de R$ 163 bilhões na expansão de serviços e de infraestrutura no setor; contudo, a quantia realmente investida no período chegou a menos da metade do projetado (R$ 63 bilhões — 38% do esperado).

As metas de universalização são resultado do Plano Nacional de Saneamento Básico (Plansab), realizado em 2012 [2]. No entanto, o fato é que as projeções de universalização não se concretizaram, e a realidade se mostrou muito mais difícil do que o esperado. Todas as análises ficaram distantes dos patamares revelados para 2020/2021.

No que tange ao estado do Rio Grande do Sul, o investimento médio, nos anos de 2014 a 2018, em esgotamento sanitário ficou muito aquém do necessário para a universalização no prazo de 15 anos, segundo dados do relatório do Instituto Trata Brasil, concluído em novembro de 2020 [3].

O resultado de toda essa conjuntura deficitária é, então, a necessidade de angariar investimentos do setor privado para o adequado cumprimento das metas de universalização; daí a necessidade de apresentação do PL 211/2021 pelo Poder Executivo, aprovado pela Assembleia em 31/8/2021.

Isso porque o modelo atual, de prestação dos serviços por meio das companhias estaduais ou das autarquias municipais, não corresponderá aos anseios projetados pela inaugurada Lei Federal 14.026/2020. A propósito, o pedido de socorro aos recursos privados decorre da constatação de que, nos últimos anos, os investimentos em infraestrutura, apesar da participação quase inexpressiva desses players no setor, vêm da iniciativa privada.

Nessa esteira, consoante estudo da Associação Brasileira das Concessionárias Privadas de Serviços Públicos de Água e Esgoto, a universalização dos serviços custará mais do que o dobro dos valores apontados pelo Plansab, de modo que "os setores público e privado precisarão trabalhar em conjunto para investir mais de R$ 750 bilhões em menos de 15 anos" [4]. Logo, no atual ritmo de investimentos, a pretendida universalização em todo o brasil ocorreria apenas no ano de 2055.

O cenário, portanto, é de risco às companhias estaduais, sobretudo de perda (ou diminuição significativa) de sua base de contratos e de insuficiência de recursos financeiros para a prestação dos serviços com a qualidade que deles se espera. Isso porque, devido ao artigo 10 da Lei Federal 11.445/2007, impossibilita-se a dilatação do prazo de contrato de programa como forma de obtenção de contraprestação pelos investimentos que deverão ser realizados. A única forma de contraprestação no atual cenário, e reequilíbrio econômico-financeiro dos contratos de programa, é o aumento de subsídios e subvenções ou aumento de tarifas — o que parece inviável neste momento. Todavia, esse cenário pode mudar com a desestatização da Corsan.

A previsão do artigo 14 da Lei Federal 14.026/2020, qual seja, de transferência do controle acionário da companhia estadual (processo de desestatização), permite a substituição do contrato de programa por um contrato de concessão, com alteração de prazo e de objeto do instrumento contratual. Com a incidência desse dispositivo, traz-se maior segurança jurídica e orçamentária à operação (e sobrevivência) das companhias.

Os motivos de concessão dos serviços, como no atual contexto, estão atrelados às necessidades de angariar investimento privado em tempos de fragilidade fiscal. Após tal cenário, caso assim seja necessário, é possível que haja uma nova reestatização dos serviços. Trata-se, novamente, de uma escolha legítima de vontade política de um determinado (e transitório) governo. Há, na decisão político-administrativa, forte correlação entre os dilemas conjunturais do setor e a capacidade de investimento do estado, observando-se, como flutuação natural das coisas, ciclos de concessão, de privatização e, até mesmo, de reestatização do setor, sem que isso implique na eleição de um único modelo como mais adequado para todas as circunstâncias.

Em conclusão, é possível afirmar que a delegação dos serviços ao setor privado se apresenta como uma escolha possível e, para certas circunstâncias, bastante desejável, sobretudo no caso da necessária ampliação de investimentos em infraestrutura. No contexto brasileiro, foi esta a modalidade eleita pelo novo Marco Regulatório do Saneamento Básico, notadamente pelo Congresso Nacional, quando da aprovação da Lei Federal 14.026/2020, e que deve ser observada por todos os entes federados.


[1] ASSOCIAÇÃO BRASILEIRA DAS CONCESSIONÁRIAS PRIVADAS — ABCON. Quanto Custa Universalizar o Saneamento no Brasil? 2020. Disponível em: <https://assets.kpmg/content/dam/kpmg/br/pdf/2020/07/kpmg-quanto-custa-universalizar-o-saneamento-no-brasil.pdf>. Acesso em ago 2021.

[2] HELLER, Léo. Plano Nacional de Saneamento Básico: Plansab, proposta de plano, Ministério das Cidades, Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental, Brasília, 2011.

[3] INSTITUTO TRATA BRASIL. Cenário para Investimento em Saneamento no Brasil após a aprovação do Novo Marco Legal. Disponível em <http://www.tratabrasil.org.br/component/estudos/itb/cenario-para-investimentos-em-saneamento-no-brasil-apos-a-aprovacao-do-novo-marco-legal>. Acesso ago 2021.

[4] ASSOCIAÇÃO BRASILEIRA DAS CONCESSIONÁRIAS PRIVADAS — ABCON. Quanto Custa Universalizar o Saneamento no Brasil? 2020. Disponível em: <https://assets.kpmg/content/dam/kpmg/br/pdf/2020/07/kpmg-quanto-custa-universalizar-o-saneamento-no-brasil.pdf>. Acesso em ago 2021.




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Aloísio Zimmer é advogado, doutor em Direito e integrante do escritório Aloísio Zimmer Advogados Associados, com sede em Porto Alegre/RS.

 é advogada, mestre em Direito e integrante do escritório Aloísio Zimmer Advogados Associados, com sede em Porto Alegre/RS.

Gabriel Büttenberder Galetto é integrante do escritório Aloísio Zimmer Advogados Associados, com sede em Porto Alegre.

Revista Consultor Jurídico, 4 de setembro de 2021, 17h24

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