A Lei 14.195/21 e a tutela coletiva dos investidores no mercado de capitais

A Lei 14.195/21 operou uma mudança dramática no instituto da tutela coletiva dos investidores no mercado de valores mobiliários. Com a alteração do artigo 1º da Lei 7.913/89, que reconhecia a legitimidade do Ministério Público para propor a ação civil pública voltada a prevenir e reparar violações a direitos oriundos das relações de investimento, também a Comissão de Valores Mobiliários (CVM), outrora incumbida apenas de provocar aquele legitimado ao ajuizamento, ficou autorizada a mover, por sua própria iniciativa, as medidas judiciais dessa natureza que reputar cabíveis.

Além de a previsão de legitimidade ativa à CVM para a postulação coletiva em juízo apresentar à autarquia desafios inerentes à magnitude e complexidade dessa atribuição, a nova redação do artigo 1º, caput, da Lei nº 7.913/89 inaugura um novo — e certamente polêmico — capítulo na relevante discussão sobre a legitimação ativa dos entes autorizados pela lei genérica a propor a ação civil pública a postular, também, a tutela coletiva dos investidores no mercado de valores mobiliários.

Em síntese, há décadas a doutrina discute se a extensão da legitimidade ativa para postular a tutela coletiva dos investidores deve-se aferir apenas com base no teor expresso do artigo 1º da Lei nº 7.913/89, contexto em que seria restrita ao Ministério Público [2], e, após a sua alteração pela Lei nº 14.195/21, à CVM; ou se, alternativamente, seria possível uma interpretação sistemática da lei específica com outras normas genéricas regentes da ação civil pública, hipótese que possibilitaria aos legitimados extraordinários integrantes do rol do artigo 5º da Lei nº 7.347/85 adotar as medidas previstas na Lei nº 7.913/89 [3] [4].

Longe de proporcionar ao debate uma resposta definitiva, a reformulação do artigo 1º da Lei nº 7.913/89 abre espaço para um aprofundamento substancial dos argumentos trazidos por ambos os lados da doutrina. Afinal, se a extensão do grupo de legitimados ativos à tutela coletiva dos investidores tem como premissa fundamental o papel atribuído àquele dispositivo — se encerrando um sistema de normas específico e autossuficiente ou uma norma passível de complementação —, então a nova redação atribuída pela Lei 14.195/21 poderá ser aproveitada para a defesa de ambas as posições doutrinárias.

De um lado, é possível, e mesmo provável, que os defensores da interpretação do artigo 1º da Lei 7.913/89 como uma norma específica, autossuficiente e impassível de complementação pelos dispositivos da lei genérica vejam na inclusão da CVM (e apenas da CVM) como legitimada extraordinária nos termos daquele dispositivo uma reafirmação de que apenas as pessoas ali mencionadas seriam autorizadas a mover a ação civil pública em substituição processual de investidores lesados ou sob risco de lesão. Ora, se o legislador ordinário teve a oportunidade de incluir os entes legitimados à tutela coletiva na forma do artigo 5º da Lei nº 7.347/85, mas optou por estender seu escopo unicamente à CVM, por que insistir na complementação de norma específica mediante aplicação da lei genérica?

O silêncio do novo artigo 1º da Lei nº 7.913/89 sobre a legitimidade ad causam, por exemplo, das associações para mover ação civil pública em prol de classe de investidores não importa necessariamente colocar uma pá de cal sobre os argumentos que sustentam essa posição. Muito ao contrário: partindo do pressuposto de que o dispositivo em questão não exaure a legitimidade extraordinária à tutela coletiva no mercado de capitais, mas apenas complementa o que dispõe a esse respeito a lei genérica, é perfeitamente possível argumentar que a sua reformulação pela Lei nº 14.195/21 não abole, mas, sim, reforça a necessidade de uma interpretação sistemática da Lei nº 7.913/89 com as normas genéricas previstas na Lei nº 7.347/85 e no Título III do Código de Defesa do Consumidor (CDC).

Há alguns elementos das Leis 7.913/89 e 7.347/85 que corroboram a possibilidade de interpretar sistematicamente a norma regente da legitimidade ativa para a tutela coletiva dos investidores. Primeiramente, o artigo 3º da Lei nº 7.913/89, inalterado pela Lei nº 14.195/21, prevê a aplicação, no que couber, das normas contidas na Lei nº 7.347/85. Esta, a seu turno, contém em seu artigo 1º, IV — incluído pela Lei nº 8.078 de 1990, após a entrada em vigor da Lei nº 7.913/89 —, hipótese expressa de cabimento de ação civil pública "de responsabilidade por danos morais e patrimoniais causados (…) a qualquer outro interesse difuso ou coletivo", aí incluídos, logicamente, aqueles oriundos das relações jurídicas no mercado de valores mobiliários.

Além de os dispositivos de lei acima ressaltados indicarem a possibilidade de uma interpretação sistemática das Leis 7.913/89 e 7.347/85, há um motivo adicional para se considerar o papel do artigo 1º daquela como complementar, e não exaustivo da disciplina da legitimidade ativa à tutela coletiva dos investidores: caso inexistisse essa norma, tanto a legitimação do Ministério Público como da CVM para propor ação civil pública em prol de classe de investidores restariam inviabilizadas ou gravemente restringidas.

Com relação à CVM, não fosse pela nova redação do artigo 1º da Lei nº 7.913/89, não haveria previsão legal para a sua legitimação extraordinária em qualquer outro dispositivo, restando impossível a sua atuação como substituta processual dos investidores por força do artigo 18 do CPC. No caso do Ministério Público, a restrição da sua capacidade de postular a tutela coletiva dos investidores decorreria da possível inexistência, em alguns casos, de relevante interesse social, requisito aplicado pela jurisprudência do Supremo Tribunal Federal para legitimar a atuação de órgãos ministeriais em lides sobre direitos individuais homogêneos de natureza disponível [5] — o que, imagina-se, ocorrerá com frequência no âmbito do mercado de capitais.

Nesse contexto, parece ganhar força a interpretação do artigo 1º da Lei nº 7.913/89 não como previsão exaustiva de legitimação à tutela coletiva dos investidores, mas como autorização expressa para entes que, não fosse esse dispositivo, encontrariam obstáculos ao exercício dessa função.

A toda evidência, a discussão é altamente complexa e demandará esforços redobrados dos estudiosos, magistrados e demais autoridades na busca pela interpretação mais adequada do artigo 1º da Lei nº 7.913/89 à luz dos princípios cogentes do Direito brasileiro e das necessidades objetivas de um mercado de capitais em fase de expansão, amadurecimento e disseminação.

A tarefa torna-se ainda mais sensível considerando a multiplicação dos investidores de pequeno porte no mercado de valores mobiliários — justamente os que mais se beneficiarão de uma interpretação do artigo 1º da Lei nº 7.913/89 em harmonia com os valores constitucionais, e a consequente promoção de um sistema de tutela coletiva adequado e eficiente; e, simultaneamente, os que tenderão a ser mais prejudicados com o eventual descasamento da norma ordinária com a constitucional e a ausência de um tal mecanismo de resguardo dos seus direitos e interesses.