Reflexos práticos do aumento do IOF no open finance brasileiro e suas defesas

O Decreto nº 10.797, de 16 de setembro deste ano, aumentou as alíquotas do Imposto sobre Operações Financeiras (IOF) incidentes sobre operações de crédito realizadas por pessoas físicas ou jurídicas entre os dias 20 de setembro e 31 de dezembro de 2021. Até o momento, dois grandes questionamentos surgiram em decorrência dessa medida de elevação da carga tributária: 1) o decreto que majora a carga tributária é constitucional?; 2) qual o impacto da medida para os diferentes setores da economia? A partir das aludidas indagações, costurou-se o tema central deste artigo, qual seja a antecipação dos reflexos de ordem prática e, sobretudo, das defesas técnicas possíveis para o reflexo do aumento do IOF na implementação do open finance nacional.

O Bacen dividiu a implementação do open banking no Brasil em quatro etapas, caracterizadas pelo tipo de informações que serão compartilhadas e a finalidade do compartilhamento. Na fase um, as instituições financeiras disponibilizam dados de forma padronizada, por meio de canais de atendimento e de produtos e serviços, incluindo as taxas e tarifas de cada oferta. A partir da fase dois, até 13 de agosto, haveria a possibilidade de solicitação de compartilhamento de dados por parte de clientes, mediante o seu consentimento, revogável a qualquer tempo e para fins de modulação e aperfeiçoamento da oferta de crédito. Já na fase três, até 29 deste mês, seria o despertar da possibilidade de transações de crédito por meio do compartilhamento de informações de clientes, permitindo-se o acesso a ofertas de crédito, sem a necessidade de acessar os canais das instituições financeiras com as quais já haja relacionamento. Por fim, a fase quatro — até 15 de dezembro —, conhecida como open finance, seria a ampliação do compartilhamento de dados para abraçar outros propósitos. Nas palavras dos professores Ilan Goldberg e Guilherme Bernardes [2]:

"Ao consentir expressamente em dispor os seus dados e, assim, participar do open finance, o consumidor terá acesso a contas correntes, planos de previdência, capitalização e seguros, tudo em um mesmo lugar. Enquanto o compartilhamento dos dados se destina a permitir o recebimento de ofertas mais vantajosas e adequadas à sua demanda específica, a unificação de informações e disponibilização da lista fornecedores visa a facilitar a comparação entre os produtos oferecidos".

Percebe-se, portanto, que o prazo para a incidência das alíquotas aumentadas do IOF permeia, em sua grande parte, as fases três e quatro do open banking nacional, servindo, dessa forma, como mais um elemento de destaque para que a já complexa equação do amplo acesso e amadurecimento do sistema financeiro nacional ocorra no Brasil.

Com efeito, o open finance visa justamente a beneficiar o público como um todo, proporcionando maior leque de opções, experiências customizadas, produtos sob medida e inovação. Busca-se permitir não apenar a modulação da oferta de crédito entre clientes e instituições financeiras, mas também de "dados sobre outros serviços financeiros": operações de câmbio, investimentos, seguros, previdência complementar aberta e contas-salário.

E é exatamente na interdisciplinaridade essencial do open finance que repercute a recente majoração das alíquotas do IOF. Por isso, é necessário adentrar em seus efeitos nos mais diversos ramos da atividade econômica. O IOF pode incidir sobre quatro bases econômicas distintas: operações de crédito; câmbio; seguros; e as relativas a títulos ou valores mobiliários. Dessa forma, em um primeiro momento a preocupação desenvolvida junto ao mercado geral consistiu em examinar qual a extensão da aplicação das novas alíquotas [3].

Sobre o tema, o decreto sob análise foi expresso, aumentando as alíquotas do imposto tão somente sobre as operações de crédito. Sendo assim, as atividades de câmbio, seguros e relativas a títulos ou valores mobiliários não estariam vinculadas ao aumento da carga tributária, restringindo-se o alcance da norma em comento, reduzindo, ao menos em extensão, o impacto do aumento do IOF para o open finance nacional. Entretanto, apesar de não impactar todos os setores, o assunto em comento reflete de forma intensa em uma das linhas mestras desse instituto.

Isso porque, ao incidir especificamente sobre as operações de crédito, é possível afirmar, de imediato, que os grupos econômicos cuja receita advém no todo ou em parte de operações de financiamento vão sofrer o maior impacto da medida, de forma direta. A tomada de crédito até o final do ano ficará mais onerosa, sendo certo dizer que o custo do empréstimo ficará mais elevado.

A esse respeito, é importante relembrar que o "custo do crédito" corresponde, na prática, a uma equação, levada a efeito pelo agente financiador e pelo tomador, a fim de que se construa o cenário favorável e os números pertinentes à ocorrência da transação. Nesse contexto, a carga tributária ocupa posição de destaque, assim como elementos de cenário macroeconômico e microeconômico.

No exato momento em que o contexto brasileiro se organizava para, a partir do open finance, incentivar o desenvolvimento ainda maior do mercado, reduzindo custos de transação e ampliando o acesso à informação e, por conseguinte, a concorrência no setor, o decreto insere novo elemento na equação. Ou seja, se, por um lado, informações mais eficientes estarão disponíveis para a mensuração de produtos e acesso ao público alvo, de outro, o custo tributário da equação é majorada, justamente nas etapas três e quatro, consideradas as mais cruciais de todo o sistema de open banking em desenvolvimento.

Percebe-se, assim, que a medida tributária em comento tem por condão onerar direta ou indiretamente toda a sociedade, tendo em vista o papel central que o crédito exerce na economia, em um momento em que, ao menos em tese, esperava-se das autoridades nacionais o foco na melhoria do ambiente de negócios, para a segura e eficiente implementação do open finance. Dessa forma, antecipa-se o efeito potencialmente negativo trazido pelo decreto e, em especial, pelo aumento da alíquota de IOF para operações de crédito, alertando-se o mercado em geral e, em especial, o setor financeiro brasileiro para os efeitos colaterais dessa medida para o open finance.

A fim de contribuir para as defesas em potencial contra os deletérios efeitos, urge apontar, ainda que preliminarmente e de forma reativa ao recém-editado decreto, a persistente dúvida que paira sob sua constitucionalidade, decorrente da destinação expressa dos recursos da majoração do IOF ao custeio do Auxílio Brasil, novo programa social do governo federal que visa a substituir o Bolsa Família.

No mérito, a surpresa não poderia ser maior ao se perceber que o aumento da carga tributária ameaça um programa de governo (o open finance), como mencionado acima, sob a justificativa de custear outro de prazo definido. Não bastasse essa constatação de ordem prática, convém registrar que a própria essência jurídica dessa vinculação é questionável.

Isso porque a Constituição Federal veda a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa, salvo nas exceções expressamente definidas em seu texto (artigo 167, IV, CF). Muito por causa dessa disposição constitucional, costuma-se afirmar que, além de tributo não vinculado, os impostos são tributos de arrecadação não vinculada. Assim, as receitas derivadas de sua arrecadação devem ser destinadas às atividades gerais do Estado, em especial aos serviços universais, não remunerados por meio de taxas.

Sendo assim, a destinação do produto da arrecadação da majoração do IOF ao custeio específico de novo programa social (Auxílio Brasil), ainda que não de forma expressa pelo texto do decreto, suscita dúvidas sobre a constitucionalidade da medida, o que pode ser utilizado pelos mais afetados por seu impacto para combatê-la, não obstante o fato de que, até que o decreto tenha sua constitucionalidade analisada, ele permanece em vigor e produzindo efeitos regularmente.

Isso posto, percebe-se que, para além do impacto econômico e financeiro direto, o aumento do IOF tem o condão de produzir efeitos importantes na etapa crucial de implementação do open finance nacional, em especial para o setor de crédito, sendo importante que os agentes de mercado vinculados a essa iniciativa antecipem suas análises quanto aos efeitos e estruturem defesas técnicas para mitigar os impactos advindos desse decreto para os seus negócios.