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Urge o adequado equacionamento do transporte e da logística

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Com o lema "governar é abrir estradas", o presidente da República Washington Luís iniciou tendência que resultou nos mais de 1,7 milhão de quilômetros de malha rodoviária, que, hoje, interligam todo Brasil, fazendo com que essa matriz seja preponderante no transporte interestadual e internacional em solo nacional.

Tendo em vista que o binômio transporte e logística é ligado umbilicalmente ao binômio desenvolvimento e crescimento econômico, muitas são as questões daí decorrentes. Por isso as problemáticas relacionadas aos transportes no país carecem de debates mais aprofundados, amparados, sempre que possível em análises técnicas de impactos regulatórios.

Cabe relembrar aspectos relativos ao tema, no âmbito dos três poderes da República.

O Executivo federal regulamentou, por meio do Decreto nº 10.411/2020, a exigência de análise de impacto regulatório (AIR) nas atividades econômicas de normativas editadas pela Administração Pública federal. Previsto no artigo 5º da Lei 13.874/2019 (Lei da Liberdade Econômica), o tema estava pendente de regulamentação. A partir do citado decreto, deverão ser analisados os prováveis efeitos, a razoabilidade do impacto, os parâmetros e as normativas a serem seguidos. Como informa o sítio eletrônico do Ministério da Economia, a "análise de impacto regulatório é um instrumento mundial de gestão e implementação de políticas públicas, criado inicialmente nos Estados Unidos e difundido posteriormente pelo mundo" [1].

No Poder Legislativo, muitas vezes, discutem-se e aprovam-se leis, sem que se mensure seus reais efeitos e impactos. A Lei 19.209/01 é clássico exemplo de ausência de análise, uma vez que seus efeitos não foram prévia e adequadamente verificados.

Embora a análise de impacto legal (AIL) seja sumamente importante, no Brasil ela não é obrigatória; o que não impede se institua cultura nesse sentido. Diferentemente, nos Estados Unidos da América, os projetos de lei são sempre acompanhados de análise prévia.

Visando a evitar desperdícios e melhorar a alocação dos escassos recursos públicos, vale relembrar a opinião de Luciano Timm e Fernando Meneguin [2]: "Não há outra alternativa (...) senão implementar a 'Análise de Impacto Legislativo em nossa prática legislativa, sabendo que a própria AED nos explica e antecipa o tamanho do desafio diante das falhas do 'mercado político' brasileiro".

No que se refere ao Poder Judiciário, tem sido cada vez mais comuns os conflitos, coletivos e particulares, relacionados ao setor de transporte, que, pelas suas dimensões, impactam o setor produtivo e toda a sociedade, gerando insegurança jurídica. Exemplos são as ações diretas de inconstitucionalidade que versam sobre frete mínimo e vale-pedágio, além das ações civis públicas sobre transporte e logística. Se mal resolvidos os conflitos judiciais poderão encarecer, ainda mais, os custos de produção.

Até o momento, nada do que foi decidido pelo Judiciário no tocante à Lei do Vale-Pedágio contribui para auxiliar no referente à desproporcionalidade da penalidade, que continua a estimular comportamentos oportunistas.

Muito provavelmente, outros aspectos correlatos de direito material chegarão às cortes superiores. Tais demandas trarão luz aos problemas, se apresentarem, inter alia, diagnósticos fulcrados na jurimetria, com investigação sobre: 1) o número de ações relacionadas ao tema; 2) os valores envolvidos; e 3) o custo para a iniciativa privada e ao poder público.

O estudo de caso do vale-pedágio obrigatório sobre o transporte rodoviário de carga (criado pela Lei Federal 10.209/2001), inserido no macro tema dos transportes e da logística foi objeto central da mesa científica, realizada pelos Programas de Especialização e de Mestrado do Centro de Estudos de Direito Econômico e Social (Cedes), no início do presente mês; que contou com a participação de representantes da academia e do setor privado. A seguir, sumário do que foi, então, discutido.

Com relação ao tratamento legal e judicial do vale-pedágio, a insegurança jurídica e a imprevisibilidade têm preponderado, com externalidades negativas (custos) e spill over effects (aumentos de preço) para toda sociedade.

Como é consabido, o vale-pedágio obrigatório sobre o transporte rodoviário de carga foi concebido com o dúplice objetivo de atender à reivindicação de transportadores autônomos e eliminar "fugas" e evasão de receitas nas vias pedagiadas, por parte de caminhoneiros. A lei transferiu ao embarcador ou equiparado a responsabilidade pelo pagamento antecipado do pedágio, a ser feito em documento próprio, separado do valor do frete [3].

A aplicação da norma foi ancorada em sanção desproporcional não mensurada ex ante: o descumprimento da antecipação do valor do pedágio importando em pagamento de indenização ao transportador "em quantia equivalente a duas vezes o valor do frete" (e não do pedágio!) — artigo 8º —, o que deságua não raro em indenizações altíssimas (na verdade, multas); dezenas de vezes maiores do que o valor não antecipado [4] e que, muitas vezes, foi adimplido, ainda que a destempo.

Adiantar o valor do pedágio pode ser, em tese, um caminho. Contudo, no mundo real do comportamento dos contratantes e dos litigantes, grandes transportadoras podem se valer estratégica e oportunisticamente, de tal permissivo legal. Isso gera a judicialização do tema ao final do contrato e gastos para a movimentação da Justiça; havendo, ao menos hipoteticamente, incentivo às indústrias predatórias. Os Tribunais de Justiça estão se estruturando para combater as ações predatórias [5].

Quanto à possibilidade de demandas envolvendo o vale-pedágio serem consideradas predatórias, em virtude do oportunismo demonstrado pelos agentes econômicos, é necessário que tal hipótese seja testada empiricamente, para poder ser confirmada ou repelida, fundamentadamente. Caso haja comprovação científica, os debates doutrinários e judiciais ganharão novos rumos.

Merece estudos e debates aprofundados a configuração ou não de enriquecimento sem causa quando os transportadores-empresários se beneficiam em detrimento daqueles que os contrataram, ensejando ou não repetição do indébito.

Questão de importância é definir quem arcará com os custos advindos de conflitos de transporte em tela; ou seja, quem pagará a conta? Do ponto de vista de indenização pelo inadimplemento ou mora do contratante, necessário verificar a presença dos requisitos geradores da responsabilidade civil. Importa lembrar que o artigo 20 [6] e seguintes da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro devem ser observados. Afastando os debates puramente ideológicos, a qualidade das discussões tende a melhorar.

Todos sabem: 1) que o Judiciário julga com base nos pedidos, fatos e provas existentes nos autos do processo. Em Roma, já havia o brocardo "quod non est in actis non est in mundo" ("o que não está nos autos não está no mundo"); 2) e que o impacto econômico de uma decisão judicial pode ser grande e prejudicar o desenvolvimento de uma empresa, de um setor e, até mesmo, da nação. Entretanto, é comum serem apresentados ao Poder Judiciário tão somente conceitos jurídicos abstratos, nem sempre contextualizados com a realidade, não se transmitindo estudos e dados capazes de coadjuvar a solução adequada dos conflitos, como a análise de fatos e a avaliação de consequências.

Em estudo acadêmico, a desembargadora federal Cláudia Cristofani asseverou que "o grau de precisão da jurisdição aumenta na proporção em que mais e melhores informações são reunidas e processadas pelo julgador, permitindo que fatos relevantes à relação em apreço sejam acessados, e apreendido o conteúdo técnico da lei. Maior precisão visa reduzir falsas procedências e improcedências, ou evitar erros judiciais" [7]. Pode-se, portanto, concluir que a qualidade da decisão judicial é diretamente proporcional às informações encartadas aos autos.

No Executivo federal, a análise de impacto regulatório trará grandes benefícios. Relativamente ao Legislativo, é necessário implementar a análise de impacto legislativo.

Com referência às matérias submetidas ao Judiciário, cabe às partes, inclusive com o apoio de think tanks e de programas de pós-graduação e pesquisa, de cunho profissional, colaborar na estruturação de dados, com rigor científico e metodológico.

Além do tema ora tratado, a citada mesa científica rememorou outros temas que têm chamado a atenção do setor produtivo e da sociedade: a Lei da Estadia, os conflitos advindos de questões relacionadas ao excesso de peso por eixos de caminhões, o documento de transporte eletrônico etc.

Três considerações finais:

a) Em momento de pressão inflacionária, caso as questões referentes ao vale pedágio e à logística não sejam adequadamente equacionadas, os produtos, poderão encarecer ainda mais. Sabe-se que aumento de 0,01% repassado ao mercado impactará, negativamente tanto nas previsões inflacionárias, quanto no consumidor;

b) A AED, o pragmatismo o consequencialismo podem ajudar na busca de soluções mais adequadas aos conflitos. Do prisma consequencialista, a se manter a sistemática da Lei 10.209/01, o consumidor final arcará com a conta.

c) O Cedes continua a trabalhar no assunto. Nesta sexta-feira (26/11), às 10h, ao ensejo do lançamento virtual do livro "Aplicações de Direito e Economia no Brasil", Editora Cedes, de autoria Luciano Timm e outros, discutir-se-á a litigância sob a perspectiva da análise econômica do Direito: isto é, quais os incentivos para litigar no Brasil, quem paga a conta, quais as consequências para a sociedade; em especial no que se refere ao debate sobre transporte e logística no país. Inscrições por email. O evento será presencial (Cedes: av. Nove de Julho, 4559 - São Paulo) e transmitido online.


[2] MENEGUIN, Fernando e TIMM, Luciano. Análise econômica do direito e processo legislativo: levando as consequências dos direitos a sério, in. Aplicações de Direito e Economia no Brasil – Coleção Biblioteca de Direito e Economia. Editora Cedes, 2021.

[3] Rodas, João Grandino, "A Lei do Vale-Pedágio deve evoluir", Revista Eletrônica ConJur, 4 de novembro de 2021.

[4] Rodas, João Grandino, "Vale-pedágio antecipado é proteção aos caminhoneiros autônomos”, Revista Eletrônica ConJur, 14 de maio de 2020.

[5] Aguiar, Adriana, "Judiciário pune advocacia predatória", Valor Econômico, 17/11/202121.

[6] Nas esferas administrativa, controladora e judicial, não se decidirá com base em valores jurídicos abstratos sem que sejam consideradas as consequências práticas da decisão.

[7] Cristofani, Claudia. "Aspectos Econômicos da Precisão da Decisão Judicial", disponível em https://repositorio.ul.pt/bitstream/10451/26182/1/ulfd132663tese.pdf.




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 é presidente e coordenador da Comissão de Pós Graduação Stricto Sensu do Centro de Estudos de Direito Econômico e Social (Cedes) e Sócio do Grandino Rodas Advogados. Desembargador Federal aposentado do TRF-3 e ex-reitor da USP. Professor Titular da Faculdade de Direito da USP, da qual foi diretor, mestre em Direito pela Harvard Law School, mestre em Diplomacia pela The Fletcher School e Mestre em Ciências Político-Econômicas pela Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra.

Revista Consultor Jurídico, 25 de novembro de 2021, 14h17

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