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Como anda o federalismo fiscal na crise da Covid-19?

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Ao se falar no federalismo brasileiro, é sempre conveniente trazer à tona algumas notas históricas de sua evolução, porque, desde a Constituição de 1891 até a de 1988, revela-se uma trajetória de federalismo marcada, sobretudo, pela intensa centralização de poderes e competências nas mãos do governo federal.

Em que pese a Constituição de 1988 instituir uma divisão espacial do poder composta por União, estados-membros, Distrito Federal e municípios, cuja composição é indissolúvel, tendo o constituinte optado pela descentralização do poder e a consequente adoção de maior autonomia para os estados e municípios em comparação às constituições anteriores, é manifesto que, na prática, não se logrou êxito na suposta descentralização. A transição, de fato, do federalismo centrípeto para o federalismo equilíbrio ainda se encontra bastante distante de efetiva concretização.

A manutenção da centralização no governo federal da CF/88 pode ser verificada, inclusive, pelo simples fato de que, em regra, à União cabe tratar de matérias de interesse nacional, enquanto que aos estados e municípios cabem matérias atinentes à sua esfera federativa.

Nesse sentido, no que diz respeito à matéria tributária, a centralização não poderia ser diferente. A repartição desproporcional de competências, em que a maioria dos tributos pertencem ao governo federal, culmina, inequivocamente, na sobreposição da União em detrimento dos demais.

Como bem asseveram Denise Lucena Cavalcante e Raimundo Márcio Ribeiro Lima, não obstante a CF/88 tenha introduzido o chamado federalismo cooperativo, o desequilíbrio das competências do poder de tributar acaba por acarretar em um regime permanente de sujeição financeira entre os estados e municípios e o governo federal [1].

Ocorre que, malgrado a União tenha permanecido com a maior parte da arrecadação tributária, com a crise ocasionada pela pandemia da Covid-19, o cenário marcado pela predominância dos interesses da mesma parece estar cada vez mais com os dias contados.

Isso se deve, sobretudo, ao fato de que o federalismo fiscal pode ser definido tanto como o conjunto de providências constitucionais, legais e administrativas orientadas ao financiamento dos diversos entes federados, seus órgãos, serviços e políticas públicas tendentes à satisfação das necessidades públicas nas respectivas esferas de competência [2], quanto pode ser conceituado como uma técnica de divisão das competências entre os entes federados, possuindo diversas dimensões entre arrecadação, gasto e endividamento público [3].

É evidente, desse modo, que o federalismo fiscal não se restringe tão somente à desigual repartição de competências com a sua respectiva instituição de tributos. Nesse contexto, a crescente autonomia dos estados e municípios na esfera político-administrativa durante a pandemia parece apontar cada vez mais para um possível rompimento da centralização de poderes nas mãos da União e para a busca de um maior equilíbrio de poderes entre os entes federados.

Desde o ano passado, os estados e municípios vêm adotando uma série de medidas tributárias com vistas a minimizar os impactos da crise. Em ambos os entes, não é difícil encontrar inúmeras disposições legislativas que tratam sobre prorrogação do prazo de pagamento de tributos, alterações de alíquotas, prorrogação do prazo de vigência dos benefícios de isenção, redução na base de cálculo de tributos, exclusão de alguns segmentos do regime de substituição tributária, entre tantas outras tratativas.

No âmbito estritamente constitucional, cada vez mais os estados e municípios vêm se impondo politicamente, o que pode ser concretamente identificado através da edição de decretos que, por vezes, vão de embate direto ao preconizado pelo governo federal. Esse é o caso, por exemplo, do Decreto federal 10.292, de 25/3/2020, no qual o governo federal considerou como atividade essencial a religiosa de qualquer natureza, autorizando-se a celebração de cultos e missas; por outro lado, o governo de Pernambuco editou o Decreto 48.837, de 23/3/2020, que suspendeu a realização de eventos de qualquer natureza com a presença de público externo, bem como proibiu a concentração de pessoas em número superior a dez, o que acarretou, por conseguinte, a proibição de celebração dos cultos e/ou missas no estado de Pernambuco.

De igual modo, também se verifica tal embate no que concerne à edição de normas de proteção à saúde, como se percebe da decisão do STF, por liminar monocrática, na ADI 6341, na qual se reafirmou a competência concorrente dos estados e municípios, sem prejuízo ou a despeito da União [4].

Em contrapartida, por mais que em matéria tributária não haja decisões conflitantes, como no caso de matérias constitucionais atinentes à questão de liberdade religiosa e proteção à saúde, é incontestável que o exponencial aumento de tomada de decisões por parte dos estados e municípios não deve, de forma alguma, ser olvidado ou descartado.

Isso porque há de se rememorar que as competências dos entes federativos podem ser classificadas em competência material e competência legislativa. Enquanto a primeira diz respeito às atribuições administrativas, a segunda remete à regulamentação de determinada matéria através da elaboração de leis [5].

À vista disso, é manifesto que essas duas competências podem ser concretamente vislumbradas na atuação dos referidos entes, que vêm exercendo cada vez mais suas prerrogativas tanto no âmbito administrativo quanto no legislativo, por meio de todas as medidas tributárias implementadas durante o estado de calamidade.

Isso posto, mesmo que ainda possa se falar em desequilíbrio nas contas públicas e, como consequência, em manutenção do endividamento dos estados e municípios às custas da União, não há como se negar que a crescente autonomia e atuação político-administrativa dos primeiros acaba por trazer à tona a possibilidade de que talvez estejamos finalmente caminhando para o tão sonhado federalismo equilíbrio almejado pela CF/88.

 

[1] CAVALCANTE, Denise Lucena; LIMA, Raimundo Márcio Ribeiro. Ilusão do pacto federativo cooperativo e os custos dos direitos sociais. NOMOS: Revista do Programa de Pós-Graduação em Direito da UFC, Fortaleza, v. 35 n. 1, jan/jun. 2015, p. 142. Disponível em: <http://periodicos.ufc.br/nomos/issue/view/241/60> Acesso em: 08 mai. 2021.

[2] DOMINGUES, José Marcos. Federalismo fiscal brasileiro. Revista do Curso de Mestrado em Direito da UFC, Fortaleza, v. 26, jan/jun. 2007, p. 138. Disponível em: <http://periodicos.ufc.br/nomos/issue/download/60/99>. Acesso em: 08 mai. 2021.

[3] SCAFF, Fernando Facury. Federalismo fiscal na crise do coronavírus: como dividir o dinheiro. Consultor Jurídico. 2020. Disponível em: <https://www.conjur.com.br/2020-abr-28/contas-vista-federalismo-fiscal-crise-coronavirus-dividir-dinheiro>. Acesso em: 08 mai. 2021.

[4] A propósito, vide: CONTINENTINO, Marcelo Casseb & PINTO, Ernani Varjal Médicis. Estamos diante de um novo federalismo brasileiro?. Consultor Jurídico. Disponível em: <https://www.conjur.com.br/2020-abr-18/observatorio-constitucional-estamos-diante-federalismo-brasileiro>. Acesso em 08 mai. 2021.

[5] BARACHO JÚNIOR, José Alfredo de Oliveira; DE LIMA, Eduardo Martins; NASCIMENTO, Vinicius Gonçalves Porto; VILLAÇA, Ana Carolina Alves; BRASIL, Marina Dayrell. O Estado Democrático de Direito e a necessária reformulação das competências materiais e legislativas dos Estados. Revista de Informação Legislativa, Brasília, a. 47, n. 186, abr./jun. 2010, p.156. Disponível em <https://www12.senado.leg.br/ril/edicoes/47/186/ril_v47_n186_p153.pdf>. Acesso em: 8 mai. 2020.




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 é procurador do estado de Pernambuco, professor da Faculdade de Direito da Universidade de Pernambuco (UPE) e doutor em Direito, Estado e Constituição pela Universidade de Brasília (UnB)/Università degli Studi di Firenze.

 é discente do curso de graduação em Direito da Universidade de Pernambuco (UPE) e membra do grupo de pesquisa "Teoria e História Constitucional Brasileira" (CNPq-UPE).

Revista Consultor Jurídico, 28 de maio de 2021, 18h13

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