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Interesse Público

A nacionalização das regras do Sistema de Registro de Preços

A Lei nº 8.666/93 fornece alguma disciplina sobre o Registro de Preços, mas se desobriga de conceituá-lo, de indicar as situações que sugerem o seu uso e de prever os possíveis envolvidos, por exemplo. Atribui-se especial importância aos decretos, a quem competiria regulamentar e adicionar novos tijolos ao regramento legal. A lei, pode se dizer, convida os entes subnacionais, observados os contornos legais,  a operacionalizar o Registro de Preços.

A opção do legislador da Lei nº 14.133/21 é diversa. Valendo-se da regra constitucional que lhe assegura competência para editar normas gerais, a União pretende se fazer  presente na vida dos entes subnacionais por meio de regras relativas a licitações e contratos.

A contratação pública é central porque dela dependem as políticas públicas e o funcionamento dos órgãos e entes da Administração Pública. Assim, a partir do momento em que se consegue influenciar/disciplinar as contratações públicas municipal e estadual, a União  se materializa no dia a dia dos referidos entes.

É claro que nosso federalismo é bastante peculiar. Refiro-me não à existência de entes dotados de autonomia politico-administrativa nos três níveis, mas à desconexão entre atribuições constitucionais e competência para instituir tributo. Municípios há, e em volume expressivo, que vivem de repasses obrigatórios que a Constituição da República determina.

Isso explica que o beija-mão da época do Brasil Colônia ainda se reproduz quando se pretendem transferências voluntárias. Não à toa que a União foi se espraiando (e, discussões à parte, no mínimo há que se considerar que o objetivo é salvaguardar o interesse público) deixando claro que o manuseio de recursos seus pelos entes subnacionais se sujeitaria à observância de seus comandos. O Decreto Federal nº 10.024/19, que regulamenta o pregão eletrônico, encarna o exemplo mais recente.

Lado outro, não é de hoje que se discute o conceito de normas gerais, em especial para os fins de delimitar a competência da União exatamente no que toca ao tema da contratação pública. Por mais que se possa compreender que normas gerais são aquelas que fixam diretrizes e princípios gerais, as dificuldades práticas são muito mais desafiadoras.

Diversos são os julgados do STF a esse respeito, sobretudo diante dos ditames da Lei nº 8.666/93[1]. A criação de hipótese de dispensa de licitação por lei estadual, a exigência de remessa prévia do edital ao Tribunal de Contas para aprovação, a obrigação de divulgar na internet dados relativos a obras e à exigência habilitatória adicional são exemplos de previsões legais confrontadas em ações diretas de inconstitucionalidade. A eles se soma a ADI 4.878, relatada pela ministra Cármen Lúcia, cujo alvo era lei do estado do Paraná que, em licitação para fins de Registro de Preço, obrigava a Administração Pública a contratar percentual mínimo. Em todos esses casos o STF entendeu violada a norma geral, qual seja, a Lei nº 8.666/93.

Registre-se que, ao contrário do que se poderia cogitar, os embates judiciais não se concentraram nos anos de aplicação inicial da Lei. Em 2020, o STF julgou pelo menos três ações diretas de inconstitucionalidade envolvendo a temática. Portanto, mesmo após duas décadas de Lei nº 8.666/93, as discussões permaneceram. E não parece que será diferente diante da nova lei, que nacionaliza regras federais, como as relativas ao SRP. Portanto, apertem os cintos, porque não há céu de brigadeiro.

O senador Antônio Anastasia (PSD-MG), relator do PL no Senado, em recente evento realizado pela Brasinfra, Sicepot e Pottencial Seguradora, em que também estive presente como palestrante, disse que se convenceu da necessidade de maior uniformidade, para conferir segurança jurídica. De fato, a previsibilidade contribui para a atratividade do certame, logo é positiva para a competitividade. Compreende-se o desiderato, sobretudo porque a lei se alimenta (e felizmente) das ideias de transparência, governança, estabilidade (padronização/uniformidade de comportamentos é uma das formas de garanti-la) mas a controvérsia deve chegar ao STF.

Pela boca do Plenário do STF  virá a resposta ao questionamento. Não há como de antemão, a partir de um critério objetivo, incontestável, vislumbrar o que será considerado ou não norma geral. As ideias de diretriz, linha-mestra, pilar são lindas e já conhecidas. Mas, sabemos todos, é o STF (se chamado a se posicionar) quem dirá o que na Lei nº 14.133/21 eventualmente escapa deste rótulo.

A União transportou parte das regras federais constantes do seu Decreto nº 7.892/13 para a Lei,  com o cristalino objetivo de padronizar, uniformizar e vê-las consideradas como normas gerais.  Não fosse essa a intenção, por que teria inserido "suas regras" na Lei?

A propósito, os intuitos de padronizar, uniformizar e fixar standards de comportamento estão espraiados na Lei nº 14.133/21. Até em aspectos que soam mais sensíveis, como a exigência de cargo efetivo para os agentes de contratação, há a pretensão de formatar (no caso do artigo 8º formatar o perfil do agente público). Assim, se certeza há, é a de que a União vislumbrou uma chance de gol e marcou. Basta aguardar o VAR.

Isso posto, vale destacar uma curiosidade.

A Lei contém normas procedimentais a respeito do SRP. Elas são exatamente as que mais celeuma causam, já que seriam justamente as que poderiam constar de regulamentos editados pelos entes federados.  Exemplifica-se com a compulsoriedade da intenção de registro de preços, de que cuida o artigo 86. O IRP, presente na realidade normativa federal, ganha status de etapa a ser observada nacionalmente . Uma vez mais, parece claro o intuito.

Para manter uma coerência com o desejo de padronizar procedimentos, e assim "regular" o cotidiano de estados e municípios, esperava-se que aspectos mais relevantes do SRP também fossem disciplinados na lei. Qual não é a surpresa quando se percebe que não há indicação dos casos em que ele pode ser adotado.

 A lei diz que o procedimento auxiliar poder ser utilizado para o fornecimento de bens e serviços, assim como alude às obras e aos serviços de engenharia que atendam os requisitos dos incisos I e II do artigo 85.

Contudo, diversamente do Decreto Federal nº 7.892/13[2], que tanto o inspirou, o legislador não detalha as hipóteses de seu cabimento. O artigo 82[3], que abre a Seção V, não aborda o assunto, nem os dispositivos subsequentes.

Como concluir? Quem dirá quais as situações em pode ser utilizado o SRP? A Lei não responde e nem prevê regulamento voltado a este tópico. Mas se ela não estabelece os casos, a conclusão possível, inclusive em homenagem ao estado federado, é a de que os entes decidirão.

Portanto, a prevalecer o desejo da União de que toda a Seção V seja catalogada como norma geral, o que sobrará aos estados e municípios será muito pouco. Embora no "pouco" esteja algo essencial.


[1] ADI 4658, ADI 4878, ADI 5333, ADI 3735, ADI 3336, Ag no RE 1247930, ADI 3059, ADI 2444.

[2] Art. 3º O Sistema de Registro de Preços poderá ser adotado nas seguintes hipóteses:

I - quando, pelas características do bem ou serviço, houver necessidade de contratações frequentes;

II - quando for conveniente a aquisição de bens com previsão de entregas parceladas ou contratação de serviços remunerados por unidade de medida ou em regime de tarefa;

III - quando for conveniente a aquisição de bens ou a contratação de serviços para atendimento a mais de um órgão ou entidade, ou a programas de governo; ou

IV - quando, pela natureza do objeto, não for possível definir previamente o quantitativo a ser demandado pela Administração.

[3] Art. 82. O edital de licitação para registro de preços observará as regras gerais desta Lei e deverá dispor sobre:

I - as especificidades da licitação e de seu objeto, inclusive a quantidade máxima de cada item que poderá ser adquirida;

II - a quantidade mínima a ser cotada de unidades de bens ou, no caso de serviços, de unidades de medida;

III - a possibilidade de prever preços diferentes:

a) quando o objeto for realizado ou entregue em locais diferentes;

b) em razão da forma e do local de acondicionamento;

c) quando admitida cotação variável em razão do tamanho do lote;

d) por outros motivos justificados no processo;

IV - a possibilidade de o licitante oferecer ou não proposta em quantitativo inferior ao máximo previsto no edital, obrigando-se nos limites dela;

V - o critério de julgamento da licitação, que será o de menor preço ou o de maior desconto sobre tabela de preços praticada no mercado;

VI - as condições para alteração de preços registrados;

VII - o registro de mais de um fornecedor ou prestador de serviço, desde que aceitem cotar o objeto em preço igual ao do licitante vencedor, assegurada a preferência de contratação de acordo com a ordem de classificação;

VIII - a vedação à participação do órgão ou entidade em mais de uma ata de registro de preços com o mesmo objeto no prazo de validade daquela de que já tiver participado, salvo na ocorrência de ata que tenha registrado quantitativo inferior ao máximo previsto no edital;

IX - as hipóteses de cancelamento da ata de registro de preços e suas consequências.

§ 1º O critério de julgamento de menor preço por grupo de itens somente poderá ser adotado quando for demonstrada a inviabilidade de se promover a adjudicação por item e for evidenciada a sua vantagem técnica e econômica, e o critério de aceitabilidade de preços unitários máximos deverá ser indicado no edital.

§ 2º Na hipótese de que trata o § 1º deste artigo, observados os parâmetros estabelecidos nos §§ 1º, 2º e 3º do art. 23 desta Lei, a contratação posterior de item específico constante de grupo de itens exigirá prévia pesquisa de mercado e demonstração de sua vantagem para o órgão ou entidade.

§ 3º É permitido registro de preços com indicação limitada a unidades de contratação, sem indicação do total a ser adquirido, apenas nas seguintes situações:

I - quando for a primeira licitação para o objeto e o órgão ou entidade não tiver registro de demandas anteriores;

II - no caso de alimento perecível;

III - no caso em que o serviço estiver integrado ao fornecimento de bens.

§ 4º Nas situações referidas no § 3º deste artigo, é obrigatória a indicação do valor máximo da despesa e é vedada a participação de outro órgão ou entidade na ata.

§ 5º O sistema de registro de preços poderá ser usado para a contratação de bens e serviços, inclusive de obras e serviços de engenharia, observadas as seguintes condições:

I - realização prévia de ampla pesquisa de mercado;

II - seleção de acordo com os procedimentos previstos em regulamento;

III - desenvolvimento obrigatório de rotina de controle;

IV - atualização periódica dos preços registrados;

V - definição do período de validade do registro de preços;

VI - inclusão, em ata de registro de preços, do licitante que aceitar cotar os bens ou serviços em preços iguais aos do licitante vencedor na sequência de classificação da licitação e inclusão do licitante que mantiver sua proposta original.

§ 6º O sistema de registro de preços poderá, na forma de regulamento, ser utilizado nas hipóteses de inexigibilidade e de dispensa de licitação para a aquisição de bens ou para a contratação de serviços por mais de um órgão ou entidade.




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Revista Consultor Jurídico, 20 de maio de 2021, 8h01

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