O que não está no orçamento não está no mundo

A experiência em Promotorias de Justiça que lidam, para garantia dos direitos das populações hipossuficientes, com a elaboração, execução e controle de políticas públicas essenciais evidencia a imprescindibilidade compreensão do orçamento público e a participação ativa, ao lado da sociedade civil e dos órgãos de controle social em todas as etapas de construção e efetivação do orçamento público.

Ricardo Lobo Torres[1] enfatiza que, através desse sistema:

"será materializada a quantificação dos valores éticos, a conta corrente da ponderação dos princípios constitucionais, o plano contábil da justiça social, o balanço das escolhas dramáticas por políticas públicas em um universo fechado de recursos financeiros escassos e limitados."

De início, importa dizer que o sistema orçamentário, em qualquer esfera da Federação, compreende o Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a Lei Orçamentária Anual (LOA), previstos pelo artigo 165 da Constituição Federal e que têm por escopo os objetivos previstos no artigo 3º da Carta.

Leis de iniciativa do Poder Executivo — que tem a visão macroscópica dos recursos públicos necessários ao atendimento das necessidades e é o maior encarregado de executar as ações  previstas — seguem para o Poder Legislativo, que as analisam e podem alterá-las, voltam ao Executivo para que aprecie as alterações feitas pelo Legislativo e, havendo vetos às emendas eventualmente feitas, retornam ao Legislativo que, analisando-as, aprova suas versões finais.

Neste caminho, há possibilidade de que a sociedade civil e instituições cujo papel é a defesa da cidadania possam argumentar com os Poderes envolvidos a importância da aplicação de mais ou menos recursos públicos em determinadas áreas, dentro da previsão regular e convencional de experiência democrática.

Em um formato ainda mais democrático, nos moldes do chamado "orçamento participativo"[2], que tem previsão no artigo 48 da Lei de Responsabilidade Fiscal, que trata da transparência fiscal e delimita o incentivo à participação popular e realização de audiências públicas na construção das normas orçamentárias, é possível uma ingerência ainda maior da sociedade nesse processo.

O orçamento participativo consiste, então:

"na necessária consulta prévia feita aos cidadãos acerca dos gastos públicos que querem ver realizados antes que aludido projeto vá ao Legislativo para o debate e aprovação. Assim, é uma forma de aproximar o cidadão dos gastos públicos, incutir-lhe a ideia de que nem todas as despesas são possíveis, já que há um plexo de demandas em outras áreas, bem como informar-lhe do seu poder de participar ativamente das atividades, envolvendo a administração orçamentária"[3].

No entanto, independentemente do formato democrático assumido pelo sistema orçamentário do ente federativo, importa chamar atenção no momento para o Plano Plurianual, peça em que as leis orçamentárias se fundam, especialmente para alertar que estamos no período de sua construção em todos os municípios brasileiros.

O Plano Plurianual é o local de planejamento estratégico do governo a partir do qual a "sociedade sabe o comportamento que se espera do governo no concernente aos projetos de longo alcance, sendo os orçamentos meros reflexos daquela parte do planejamento que se esgota no exercício"[4].

É no Plano Plurianual que o Poder Público vai expor suas escolhas políticas, traduzidas na intenção de gasto pelos quatro anos seguintes (os mais próximos vigerão de 2022 a 2025, no âmbito municipal, e 2023 a 2026 nos âmbitos estadual e federal).

Em consonância com o § 2º do artigo 35 do ADCT, a vigência do PPA é de quatro anos não coincidentes com o mandato do Chefe do Poder Executivo, uma vez que o dispositivo constitucional delimita seu prazo de duração até o final do primeiro exercício financeiro do mandato subsequente. Tal previsão legal visa a privilegiar a continuidade no processo de planejamento do setor público, bem como a execução das políticas públicas, de modo a afastar o subjetivismo do novo governante e materializar o cumprimento das diretrizes de longo prazo, geralmente amparadas em planos setoriais, traçadas nesse instrumento.

O fato a ser destacado é que, antes de cogitar a implementação de uma nova política pública, por mais importante e imprescindível que seja, é necessário que ela seja planejada e incluída nesse instrumento para, apenas em segundo momento, constar nas LDOs e nas Loas e, finalmente, tornar-se realidade.

É comum girarmos em torno de discursos que tratam de políticas públicas às quais, como sociedade, atribuímos a maior importância para a construção de uma sociedade livre, justa e solidária. No entanto, muitas vezes, esquecemos de indagar o valor concreto conferido a essas políticas, que está refletido no quanto de orçamento está a elas destinado.

Não é raro que se ressalte, por exemplo, a importância das políticas públicas voltadas à infância, sabendo-se que a infância é, no Brasil, considerada "prioridade absoluta"[5]. A clareza do que seria esta prioridade está, também, expressa no artigo 4º, parágrafo único, "c" e "d", da Lei nº 8.069/90 como a preferência na formulação e na execução das políticas sociais públicas e a destinação privilegiada de recursos públicos.

Para compreender se determinado governo entende a regra de prioridade absoluta constitucional e legal e a cumpre, na prática, é indispensável a observação da construção e execução do orçamento público.

Como saiu o projeto da lei orçamentária analisada do Poder Executivo para o Legislativo?

Que alterações foram feitas?

Quais foram vetadas ou aceitas pelo Executivo?

Quais tiveram o veto derrubado pelo Legislativo?

Cada etapa mostra, claramente, as escolhas políticas dos integrantes dos referidos Poderes e esse exercício de observação pode e deve ser realizado nas mais diversas áreas de interesse de cada cidadão.

Ademais, ultrapassando um pouco a etapa da previsão orçamentária, ainda é imperiosa a observação acerca do quanto previsto foi efetivamente executado durante o exercício, aquilatando-se o cumprimento das metas relacionadas aquela ação.

Quais e que montante foram objeto de ajuste orçamentário?

De remanejamento?

Quanto do PPA anterior foi executado?

Que políticas foram privilegiadas e quais deixadas de fora da execução do orçamento público?

Infelizmente, os planos de longo prazo, materializados no PPA, vêm sendo desrespeitados no dia a dia da má política, que vem defendendo a ideia de que o orçamento público seria obra de ficção e culminando em prejuízo à satisfação das políticas públicas garantidoras de direitos essenciais.

Não fosse suficiente, dentro da previsão de escassas receitas, escolher onde aplicar o erário, outro aspecto importante quando se trata de orçamentos como os dos entes da República Federativa do Brasil é o conhecimento de quais receitas o gestor abriu mão, pois deixar de receber algo inicialmente devido significa abrir mão de recursos aptos a promover ou incrementar a execução das políticas públicas essenciais à efetivação de direitos fundamentais.

As alterações na legislação tributária que se traduzem na concessão de benefícios fiscais e isenções (e implicam em “abrir mão” de receita), demandam planejamento para compensação da receita renunciada, nos termos do artigo 14 da Lei de Responsabilidade Fiscal. Tais alterações devem constar da Lei de Diretrizes Orçamentárias, consoante exigência do § 2º do artigo 165 da Carta Magna, no demonstrativo Anexo de Metas Fiscais, previsto na Lei de Responsabilidade Fiscal (artigo 4º, § 2°, V) e impõem publicidade.

A publicação do instrumento possibilita o conhecimento acerca do impacto da "renúncia de receita" no equilíbrio entre a despesa e a receita, bem como na execução das políticas públicas de duração continuada, além de traduzir o princípio da transparência na gestão fiscal.

Observar a relevância de uma mínima compreensão do sistema orçamentário e da participação ativa das instituições e órgãos que têm por dever defender a democracia e os direitos humanos, em todo o processo orçamentário é fundamental para que se possa garantir, de fato, a efetividade das políticas públicas responsáveis pela realização e garantia de direitos.