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Opinião

Não cabem medidas executivas atípicas no Direito Administrativo Sancionador

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Recentemente, o Superior Tribunal de Justiça afirmou serem cabíveis medidas executivas atípicas de cunho não patrimonial no cumprimento de sentença proferida em ação de improbidade administrativa [1] e determinou tanto a retenção de passaporte quanto a suspensão da Carteira Nacional de Habilitação (CNH), todas com fundamento no poder geral de cautela previsto no artigo 139, inciso IV [2], do Código de Processo Civil, pelo fato do Ministério Público, após decorridos cinco anos, não ter conseguido executar condenações de natureza pecuniária impostas.

Na hipótese em vertente, para fins de justificativa desta imposição tão gravosa à esfera de direitos de todo e qualquer cidadão, foi traçado um paralelo no sentido de que se o STJ (especificamente a Seção de Direito Privado) reconhece e possibilita a aplicação de medidas executivas atípicas a bem da satisfação de obrigações de cunho estritamente patrimonial, com muito mais razão elas devem ser admitidas em casos em que o cumprimento da sentença se dá a bem da tutela da moralidade e do patrimônio público. Desta forma, verifica-se que o critério utilizado foi a aplicação de precedentes relacionados à execução civil, tendo como instrumento de efetivação o Código de Processo Civil.

Entrementes, a inovação de medidas sobre o apenado em sede de condenações por atos que configurem improbidade administrativa há muito é rechaçada pelo próprio Superior Tribunal de Justiça (Seção de Direito Público), na medida em que possuem peculiar caráter sancionador estatal, assemelhando-se às ações penais e, portanto, atraem as regras de direito processual deste mesmo regime jurídico, que não franqueia espaço para poderes gerais. Ao contrário, vincula-os aos limites estritamente previstos em lei, de forma a conter o poder punitivo estatal, e, por consequência, afasta os mandamentos previstos no Estatuto Processual Civil.

Além do mais, quando se utilizam conceitos genéricos como moralidade, patrimônio e interesse público, devemos perquirir seu correto alcance, ou seja, a densidade de cada um destes valores jurídicos abstratos é apta a legitimar a imposição de uma medida tão gravosa no âmbito do regime jurídico sancionatório da improbidade administrativa?

Hodiernamente essa necessária reflexão também encontra previsão no artigo 20 da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro, na medida em que a utilização de conceitos jurídicos indeterminados deve ser necessária e adequada à medida imposta, ou seja, deve haver uma congruência lógica e compatível entre os direitos individuais e os interesses gerais da coletividade, atendo-se, ainda, às consequências jurídicas práticas.

Mas ainda que assim não fosse, a própria Constituição Federal, além de ter assegurado a liberdade de locomoção (artigo 5º, XV), elencou exaustivamente as sanções passíveis de aplicação em decorrência de atos de improbidade administrativa (suspensão dos direitos políticos, perda da função pública, indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário artigo 37, §4º).

Por conseguinte, no âmbito do Direito Administrativo Sancionador, como sói reconhece o Superior Tribunal de Justiça serem as ações de improbidade administrativa, não é permitida a incidência do poder geral de cautela de maneira indiscriminada, na medida em que, havendo restrições de direitos individuais, o critério da legalidade será o único norte para uma atuação racional, o que demanda a aplicação de todas esses fatores distintivos em conjunto e afasta a simples utilização de conceitos genéricos, assim como os precedentes do Direito Privado.


[1] Recurso Especial nº 1.929.230-MT, 2ª Turma, Relator Ministro Herman Benjamin, j. 04/05/2021.

[2] A ADI 5491, pendente de julgamento por parte do STF, tem por escopo declarar inconstitucionais os artigos 139, IV, 297, 390, parágrafo único, 400, parágrafo único, 403, parágrafo único, 536, caput e §1º, e 773, todos do Código de Processo Civil (CPC), por entender que seus ditames vulneram garantias constitucionais dos devedores, como o direito à livre locomoção (artigo 5°, XV, da Constituição Federal).




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 é procurador autárquico, advogado, professor da Faculdade de Direito de São Bernardo do Campo, pós-graduado em Direito Público e mestre em Direito Administrativo pela Pontifícia Universidade Católica de São Paulo.

Revista Consultor Jurídico, 8 de junho de 2021, 6h05

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