Litigância estratégica ambiental: ADPF 708 e ação popular das "pedaladas climáticas"

O caráter não vinculativo dos instrumentos internacionais que tratam sobre questões climáticas, em paralelo com a urgência de tratar as falhas de proteção ambiental no âmbito nacional, ressalta a necessidade de utilização de mecanismos estratégicos capazes de impulsionar a proteção ambiental. Nesse contexto, apresenta-se como um mecanismo promissor a litigância climática, uma recente estratégia baseada na possibilidade de obter um provimento judicial favorável a uma questão ambiental, a fim de viabilizar a efetividade dos direitos transindividuais ambientais.

Nesse formato, cada nação elenca suas metas para reduzir as emissões de gases de efeito estufa a longo prazo, em um modelo de governança policêntrico. Diferente do seu antecessor, o Protocolo de Kyoto, no Acordo de Paris não há uma meta específica de redução de gases estufa, mas um compromisso no esforço para limitar o aumento da temperatura da Terra (1,5° C em 2100). Essa previsão possibilita que cada Estado adeque os compromissos assumidos no âmbito internacional com o seu contexto de desenvolvimento social e econômico.

A partir dos compromissos internacionais que assumiu, o Brasil internalizou metas de mitigação e adaptação às mudanças climáticas, como a diversificação da matriz energética e a redução da emissão de gases de efeito estufa. No âmbito nacional, esses compromissos se encontram cristalizados nas políticas e planos, que têm como principal marco a Política Nacional sobre Mudanças do Clima (PNMC). A PNMC oficializou o compromisso assumido na Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre a Mudança do Clima de reduzir as emissões de gases de efeito estufa entre 36,1% e 38,9% dos projetados até 2020.

Dentre as prescrições da Política Nacional de Mudanças Climáticas, deve-se ter especial atenção para o fato de que a norma determina que os seus objetivos devem ser executados em consonância com o desenvolvimento sustentável, a fim de buscar o crescimento econômico [1]. No entanto, a persecução desse objetivo é bastante questionável no caso brasileiro, o que é comprovado pela discrepância entre o cenário atual das crescentes queimadas e desmatamentos no país e aprovação de leis que desregulam o licenciamento ambiental, em contraposição às metas assumidas pela política climática.

Os dados sobre a baixa proteção ambiental no Brasil são de amplo conhecimento e apontam para fatores que apresentam relação direta com as consequências geradas pelas mudanças climáticas. A plataforma TerraBrasilis do Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais (Inpe [2]) aponta para uma tendência preocupante quanto ao aumento do desmatamento na região amazônica. Em abril deste ano, dados do Inpe mostram um aumento de 42,39% no desmatamento na Amazônia Legal em comparação com abril de 2020. É o segundo mês consecutivo de recordes históricos mensais, já que em março foram desmatados 368 quilômetros quadrados de floresta (12% a mais que em 2020).

Com o objetivo de fazer frente ao quadro de avanço da degradação ambiental e buscando fortalecer os mecanismos de combate às mudanças climáticas, o Brasil passou a contar com dois grandes exemplos de litígios climáticos: a arguição de descumprimento de preceito fundamental 708 sobre o Fundo Clima e a ação popular sobre as "pedaladas climáticas".

No âmbito do nacional, a ADPF 708 sobre o funcionamento do Fundo Nacional sobre Mudança do Clima (Fundo do Clima), apresentada no Supremo Tribunal Federal em junho de 2020, pode ser apontada como o primeiro grande exemplo de litigância climática do Brasil. Na referida ação, busca-se discutir a afetação direta do direito ao meio ambiente sadio e ecologicamente equilibrado previsto no artigo 225 da Constituição Federal e compelir o Executivo a garantir o regular funcionamento do Fundo Clima. A judicialização dessa questão representa uma oportunidade inédita de fazer avançar o debate climático no Brasil a partir do Direito Internacional do Meio Ambiente em relação à responsabilidade do Estado por danos oriundos das mudanças climáticas e violações aos acordos internacionais firmados pelo Brasil.

Já a ação popular é um pedido impetrado na Justiça Federal de São Paulo por seis jovens ativistas ambientais integrantes das organizações Engajamundo e Fridays For Future, que questionam o ano-base do novo cálculo de emissões apresentado pelo governo brasileiro na revisão das Contribuição Nacionalmente Determinada (NDC) de 2020. Formalmente, o Brasil manteve seu compromisso de redução de 43% das emissões de gases de efeito estufa até 2030; porém, a alteração na base de cálculo permitirá ao país emitir 400 milhões de toneladas a mais do que o previsto na meta original de 2015. Mesmo antes do Judiciário avaliar a validade desse ato do Executivo e da vinculação do Brasil aos compromissos internacionais, a ação contra as "pedaladas climáticas" já ocupa lugar de destaque no debate sobre aquecimento global, demonstrando o potencial desse tipo de litigância estratégica. Não é demais lembrar que a inicial foi apoiada por oito ex-ministros do Meio Ambiente e o caso teve grande repercussão na mídia.

Não obstante o caráter estratégico desse tipo de litígio para reforçar a efetividade das normas ambientais climáticas, a sua utilização não é isenta de questões jurídicas que dificultam a sua aplicabilidade e o alcance dos seus resultados. A legitimidade ativa para propositura de ações de controle de constitucionalidade perante o STF pode ser encarada como uma barreira de acesso à justiça, do mesmo modo que a demonstração do nexo causal dos danos indiretos e eventuais alegados — e as muitas perícias técnicas necessárias — não pode ser subestimada.

Ainda que a litigância climática tenha que enfrentar entraves de ordem procedimental, essas demandas vêm apresentando bons resultados no âmbito internacional. E são essas experiências de sucesso estrangeiras que apontam para um caminho bastante promissor nos litígios climáticos brasileiros.

Um primeiro efeito dos litígios climáticos é que eles rompem com a exclusividade dos Poderes Judiciário, Executivo e Legislativo, promovendo discussões acerca do aquecimento global também na sociedade. Nos Estados Unidos, o caso "Juliana v. United States" levou o debate ambiental para além das portas do judiciário, representando um marco quanto ao interesse público na implementação de políticas climáticas. A exposição midiática, o fomento aos debates sobre a proteção ambiental e a mobilização de jovens em prol da questão climática denotam que o litígio, mesmo ainda pendente de decisão final, foi bem-sucedido. Por meio desse caso, a questão climática foi alçada a outros setores além da esfera governamental, corroborando com o aspecto coletivo, intergeracional e constitucional dos direitos relacionados às mudanças climáticas.

Nas Filipinas, o caso "Carbon Majors Petition", promoveu o debate quanto à responsabilidade empresarial pela violação de direitos fundamentais dos cidadãos filipinos em razão da emissão de gases de efeito estufa, que teriam ocasionado mudanças no clima e a acidificação dos oceanos. A Comissão de Direitos Humanos Filipina afirmou que não só as empresas de combustíveis fósseis possuem responsabilidade moral, como a legislação civil existente no país fornece fundamentos para a ação e permite responsabilizar as Carbon Majors criminalmente.

Mais recentemente, no dia 26 de maio de 2021, o mundo presenciou o que pode ser considerado um novo marco de sucesso dos litígios climáticos. No caso "The People vs. Shell" a juíza Larisa Alwin, presidente da Corte Holandesa em Haia, determinou que uma das maiores empresas geradoras de energia do mundo, a Royal Dutch Shell, reduza suas emissões de carbono em 45% até 2030. Esta é a primeira vez que um tribunal decide que um grande poluidor deve cortar suas emissões.

O pedido foi fundamentado com base no cumprimento das metas de emissões de gases de efeito estufa assumidas pela Holanda no Acordo de Paris, às quais grandes empresas multinacionais, como a anglo-holandesa Shell, também estariam submetidas. O caso sem precedentes demonstra que também os atores privados, e não apenas os governos, podem ser alvo de litígios estratégicos que buscam impulsionar medidas de maior proteção ambiental e combate ao aquecimento global. Apesar das críticas jurídicas que podem ser levantadas à decisão, para a juíza, é inconteste que "mesmo que os Estados não façam nada ou façam pouco, as empresas têm a responsabilidade de respeitar os direitos humanos".

Os resultados internacionais corroboram a escolha do uso da litigância climática como estratégia para impulsionar a proteção dos direitos ambientais. Mesmo que hoje, no Brasil, ainda não haja nenhuma decisão nas ações que abordam as mudanças climáticas de forma direta, há indícios que esse é um caminho promissor e importante para a efetividade dos direitos transindividuais ambientais.