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Considerações sobre a flexibilização da Lei de Improbidade Administrativa

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A Lei nº 8.429, de 2 de junho de 1992, foi construída com o objetivo de regulamentar o artigo 37, §4º, da Constituição Federal, o qual prevê que "os atos de improbidade administrativa importarão a suspensão dos direitos políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, na forma e gradação previstas em lei, sem prejuízo da ação penal cabível". Dessa forma, o Lei de Improbidade Administrativa (LIA) materializou o desejo do constituinte de aplicar sanções a quem cometesse práticas ilícitas em desfavor da Administração Pública.

Durante quase 30 anos, a LIA foi fundamental para prevenção/repressão à corrupção e, sobretudo, para o combate à perda patrimonial do Estado decorrente de escolhas administrativas indevidas, inapropriadas, ilegítimas e desprovidas de critérios técnicos.

Apesar dos inequívocos avanços em favor da tutela da probidade administrativa, a Lei nº 8.429/92 precisava de ser aprimorada e, dessa forma, desde 2018 tramitava na Câmara dos Deputados o Projeto de Lei nº 10.887, de autoria do deputado federal Roberto Lucena (Podemos-SP). Referida proposta legislativa foi fundamentada por estudos e pesquisas realizados por uma comissão de juristas, presidida pelo ministro do Superior Tribunal de Justiça, Mauro Campbell.

Durante meses diversas audiências públicas foram realizadas para a oitiva de profissionais variados, entre advogados públicos e privados, professores, membros do Ministério Público, magistrados e outros especialistas. Nessas oportunidades foram apresentadas aos parlamentares percepções multidisciplinares sobre a aplicação da LIA e a necessidade de avanços, sempre com o propósito de contribuição com o processo legislativo.

A redação do PL 10.887/2018 recebeu críticas e elogios tanto dos órgãos de controle quanto de parte da advocacia que milita na área em questão. Isso é bom, pois mostra que a proposta, ao ser criticada pelos "dois lados da mesa", se mostrava equilibrada.

Mesmo após todos os debates e gasto de energia e de recursos públicos, o relator da matéria, o deputado federal Carlos Zaratini (PT-SP), decidiu ignorar essas discussões e, após contratar (com recursos públicos) uma consultoria privada de um escritório de advocacia, apresentou um substitutivo que desconfigurou praticamente tudo o que fora construído de forma coerente e democrática durante a tramitação do PL 10.887/2018.

O substitutivo aprovado a "toque de caixa" no último dia 16 de junho, em regime de urgência, diversamente do franco debate travado por ocasião da tramitação do PL 10.887/2018, se mostra um risco às conquistas já alcançadas em relação à tutela da moralidade e do patrimônio públicos.

Na perspectiva dos órgãos de controle, a proposta, tal qual aprovada, representa um inegável retrocesso ao combate à corrupção e ao uso indevido e desmedido dos recursos públicos. Entre os pontos criticados podem ser citados: a extinção da modalidade culposa dos atos de improbidade administrativa; a criação de uma espécie de prescrição intercorrente, que limitará em 180 dias corridos (prorrogável por igual período, mediante justificativa fundamentada) o prazo para a finalização do inquérito civil pelo Ministério Público, fato que, na prática, inviabiliza a maioria das investigações; a limitação, como regra, da perda da função pública apenas ao vínculo que o agente público ou político detinha com o Estado na época do cometimento da infração; a exigência de ocorrência de perda patrimonial em situações de fraudes à licitação; a condenação em honorários sucumbenciais em caso de improcedência da ação de improbidade, em clara afronta às regras do microssistema do processo coletivo.

Noutra vertente, sob a lente de quem atua na defesa dos agentes públicos acusados da prática de ato de improbidade administrativa, a aprovação do novo texto foi comemorada, sob o argumento de se combater as injustiças decorrentes de uma atuação politizada do Ministério Público, que sempre optava por ajuizar as ações às vésperas dos processos eleitorais (importante lembrar que no Brasil há eleições a cada dois anos e, invariavelmente, ações serão propostas em períodos próximos ao pleito), bem como para permitir que "pessoas com boas intenções" tenham o desejo e a coragem para assumir cargos públicos, uma vez que a redação original da LIA afastava do serviço público os possíveis "bons gestores".

Inegável que em poucos aspectos a proposta aprovada efetivamente apresentou uma evolução, sobretudo no que tange à extinção da desnecessária fase de defesa preliminar em sede das ações de improbidade, o que importa em um duplo contraditório, com reflexos na morosidade da prestação jurisdicional e em uma proteção deficiente à tutela do patrimônio público, bem como em relação à regulamentação do acordo de não persecução cível (ANPC), algo que já tinha sido tratado por meio da Lei nº 13.964/2019 (pacote "anticrime"), porém restou vetado pela Presidência da República.

Por fim, chama a atenção um fato quase raro no Parlamento brasileiro: o próprio autor da proposta, o deputado federal Roberto Lucena, votou contrariamente ao projeto. Ao ser questionado, o mesmo justificou que "a proposta de minha autoria que tinha como objetivo separar o joio do trigo foi o resultado de um trabalho sério coordenado pelo presidente do Superior Tribunal de Justiça (STJ), o ministro Mauro Campbell Marques; de juristas; do Ministério Público; e de técnicos e especialistas no tema. O substitutivo prestou-se a ser um cavalo de Tróia para inserir no texto o atendimento a interesses injustificáveis".




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 é doutorando em Estado de Derecho y Gobernanza Global (Universidad de Salamanca, Espanha); mestre em Direitos e Garantias Fundamentais (Faculdade de Direito de Vitória – FDV); especialista em Combate ao Crime Organizado, Corrupção e Terrorismo (Universidad de Salamanca, Espanha); especialista em Direito Público (Universidade Gama Filho), instrutor do Programa Nacional de Capacitação e Treinamento para o Combate à Corrupção e à Lavagem de Dinheiro (PNLD), membro associado do IDASAN –Instituto de Direito Administrativo Sancionador Brasileiro, autor de obras jurídicas e promotor de Justiça no Espírito Santo.

Revista Consultor Jurídico, 11 de julho de 2021, 9h13

Comentários de leitores

5 comentários

É retrocesso por quê?

Felipe Costa - Advogado Ceará (Advogado Autônomo - Trabalhista)

O autor não explica as razões pelas quais ele entende haver retrocesso nos casos por ele citados.

Fica claro no texto que o autor entende por retrocesso o fato de ter sido o projeto comemorado por advogados que defendem os acusados e por dificultar o combate à corrupção.

Olha, pelo currículo, poderia o texto ter sido mais honesto, no que se refere aos fundamentos daquilo que é retrocesso.

Grato pelas considerações

Rodrigo Monteiro.ES (Promotor de Justiça de 1ª. Instância)

Meu amigo,
Não se trata de honestidade ou de ausência dela. A nova LIA veio para flexibilizar o controle. Isso é fato! É óbvio que na perspectiva da advocacia as alterações são positivas. De outra sorte, os órgãos de controle (e eu sou órgão de controle) estão muito preocupados. Se você me perguntar se o maior gargalo do dinheiro público está na corrupção ou nas escolhas discricionárias obtusas, eu não saberei te responder. Desconheço qualquer estudo sobre isso. O fim da improbidade culposa é um grande retrocesso. No mesmo sentido, a fixação de prazo de 180 dias para as investigações nos ICP's, ainda que prorrogáveis por igual período, vai aniquilar os trabalhos vinculados aos grandes esquemas ilícitos. Só quem nao tem a menor noção do que é investigar vai afirmar que é possível concluir um ICP nesse prazo. Enfim, estamos em perspectivas diferentes. Olhando para a mesma coisa, porém, de ângulos opostos. De qualquer forma, agradeço pela contribuição.

De acordo

JR Dourado (Advogado Autônomo - Administrativa)

De acordo

Grato pela atenção.

Felipe Costa - Advogado Ceará (Advogado Autônomo - Trabalhista)

Caro articulista, nobre membro do MP.

Por conta de sua atenção e gentil resposta, permito-me "profundar" o que escrevi anteriormente.
Em primeiro lugar, quero dizer que tomar o projeto como uma disputa entre os que combatem a corrupção e os que defendem os acusados de atos de improbidade é por demais simplista. Também o é a afirmação de que se está ou diante de um retrocesso/flexibilização ou de uma evolução da segurança jurídica.
Esse maniqueísmo, que no últimos anos serviu apenas para macular a complexidade do fenômeno jurídico, já é velho e cansativo.
Pois bem.
1. Não acredito que o projeto, em sua integralidade, flexibilize o combate à corrupção.
Claro que existem pontos que devem ser debatidos, a fim de se prestigiar o trabalho dos órgãos de controle. Falo do prazo de para conclusão do inquérito civil, assim como a inserção de uma espécie de prescrição intercorrente. Talvez, o problema não esteja no estabelecimento de um prazo, mas no fato de que o prazo contido no texto aprovado seja excessivamente exíguo. Investigações não podem existir ser controle de prazo. Não é assim com o IP, com as sindicâncias investigativas ou com a tomada de contas especial no âmbito do controle interno.
2. Com relação à extinção da modalidade culposa, vejo que não se trata de um retrocesso. Cito o exemplo: determinado prefeito, que nomeia um conjunto de secretários e possui comissão de licitação e procurador que emite parecer nessa área. No caso de dispensa indevida de licitação, da qual resulte contrato efetivamente cumprido, é correto imputar a prática de improbidade ao agente político só pelo simples fato de ser prefeito, sem maiores considerações sobre sua efetiva participação?
Dolo e efetivo prejuízo devem ser provados, sob pena de responsabilidade objetiva.

Grato pelas considerações

Rodrigo Monteiro.ES (Promotor de Justiça de 1ª. Instância)

Novamente afirmo: não se trata maniqueísmo!
O projeto, a propósito da extinção do rito dúplice merece palmas. A regulação do ANPC veio preencher um hiato deixado pelo veto parcial à Lei 13.964/19. O fim da improbidade culposa é, de fato, um retrocesso. A prescrição intercorrente inaugurada pelo PL é iguamente um retrocesso. Os procedimento internos no âmbito do MP são mais controlados e fiscalizados do que os próprios IP's. Quem lida com isso diariamente sabe o quão difícil é controlar esses prazos. Quando afirma que as investigações não podem ficar fora de controle, eu concordo. Porém, o controle é rígido! Há práticas ímprobas que não geram prejuízo. Isso é fato! O prejuízo não pode ser condição essencial ao reconhecimento de um ato de improbidade. Do mesmo modo, já decidiu o STJ que a devolução dos valores desviados ou provenientes de enriquecimento ilícito não afasta a improbidade. Dolo, por óbvio, precisa ser provado, entretanto o próprio STJ já admitiu em reiteradas ocasiões a presença do "dolo genérico" em práticas afetas ao tipo previsto no art. 11. Mais uma vez, agradeço pelas considerações e pela oportunidade do respeitoso debate.

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