Projeto de lei sobre superendividamento urge aprovação

Discussões e embates estão sendo travados sobre o Projeto de Lei nº 3.515/15 e prováveis pressões são exercidas pelo grupo prol fornecedores, nas esferas de deliberação legislativa, com o intento de não ensejar a aprovação do dito prospecto normativo e a atualização do Código de Defesa do Consumidor. No entanto, a normatização sobre o superendivamento é fundamental para a manutenção do crescimento da ecomomia do Brasil e o resgate de mais de 30 milhões de brasileiros mergulhados neste emaranhado que coloca em risco o mínimo vital. Destina-se, pois, esta coluna a versar sobre aspectos que desvelam a imperiosidade de o nosso país dispor de uma sistemática jurídica em face da problemática em apreço. Não se tenciona reiterar comentários sobre a estrutura da multicitada proposta legislativa, eis que existe farta produção doutrinátia estrangeira [1] e nacional [2] sobre esse lastimável fenômeno. Contudo, é crucial abordá-lo com esteio em dois aspectos fundamentais que justificam o seu acolhimento pelo Congresso Nacional: 1) a ausência do tratamento adequado para os superendividados contribuirá para perdas na economia brasileira, pressupondo a análise econômica do Direito como instrumento favorável à positivação; e 2) em certas oportunidades, tem-se visto o manejo indevido da AED com vistas à criação de entraves para a criação de regras protetivas dos destinatários finais de bem, mas o exame detido da sua essência possibilita o seu aproveitamento a favor do mercado e daqueles.

A análise econômica do Direito possibilita o exame das normas jurídicas sob a ótica da eficiência e da utilidade, desenvolvendo-se expressivamente a partir da década de 60 com os trabalhos de Coase [4] Calabresi [5]. A sua estruturação metodológica teve a intensa contribuição de Posner [6], entre outros, ao propugnarem que as intervenções normativas não deveriam ser contraproducentes (self-defeating), engendrando efeitos contrários aos almejados. Cass R. Sunstein, ao tratar dos paradoxos da regulação estatal, assevera que a AED direciona-se para a obtenção de respostas em face de duas questões essenciais: de que forma a conduta dos sujeitos e das instituições terminam sendo atingidas pela produção das regras jurídicas; e quais as mais adequadas ao bem estar social [7]. Muitos estudos debruçam-se sobre o superendividamento, sob o viés estrito da proteção das pessoas naturais que, em estado de boa-fé, encontram-se manifestamente impossibilitados de quitar a totalidade de suas dívidas de consumo, exigíveis e vincendas, sem comprometer o mínimo existencial. O caráter humanitário predomina em tais abordagens, mas é preciso ir além e defender que a normatização deste instituto jurídico poderá adrede causar resultados positivos para o setor financeiro [8].

A sistematização do método da AED, segundo OpEjan Mackaay e Stéphane Rousseau, pode ser efetivada mediante três níveis e quatro etapas que serão utilizados na presente abordagem [9] para se demonstrar a relevância e a utilidade da aprovação do PL em tela. Os níveis concernem à avaliação dos efeitos ou das consequências das normas; aos seus fundamentos; e ao juízo de valor sobre as existentes. A proposta legislativa assenta-se na responsável concessão de crédito e no detalhamento do dever de bem informar ao público sobre os riscos financeiros existentes. Ora, justifica-se a pertinência destes novos ditames jurídicos, pois, como bem acentuou Claudia Lima Marques, vivencia-se uma crise, sem precedentes na saúde pública, causada pela pandemia Covid-19 que, desde 2020, vem dilacerando vidas e desestruturando economias e orçamentos familiares [10]. O Brasil não dispõe de regras sobre o tema, estando a Lei nº 8.078/90 obsoleta se comparada com as legislações de diversos outros países. Poder-se-ia questionar que seria muito melhor para as instituições financeiras a continuidade do estado atual sem maiores exigências quanto à formalização dos contratos, uma vez que o spread bancário brasileiro é o segundo maior da escala mundial [11], porém outros aspectos positivos para aquelas são também visualizados com a edição de normas jurídicas, não sendo contraproducente.

 As quatro etapas de análise das normas jurídicas, propostas por Mackaay e Rousseau, também sedimentam os argumentos favoráveis ao PL e podem ser tratadas considerando-se as escolhas racionais, alocações eficientes, externalidades e os paradoxos regulatórios [12]. Tais fases estão escalonadas partindo-se do exame dos incentivos instituídos, perpassando pela averiguação dos custos gerados, se estes são menores ou não, e, por derradeiro, alcança-se o estágio da realização de estudos empíricos. Busca-se, nessa perspectiva, a identificação da eficiência das normas ex ante e os resultados proveitosos para os destinatários dos comandos jurídicos. Observa-se que o multicitado PL compõe-se de cinco conjuntos que tratam de princípios, instrumentos da Política Nacional de Relações de Consumo, direitos básicos para os consumidores, práticas [13] e cláusulas abusivas [14], do esquadrinhamento do dever de informar [15] e de averiguar a situação daqueles, e de como tratar do problema vivenciado pelo devedor estigmatizado pelo estrutural problema financeiro.

A escolha consciente de certo produto ou serviço por parte do consumidor depende de todos os dados necessários sobre a contratação, já que, caso contrário, configura-se a dissonância cognitiva objeto da AED, por isso defendem Thomas Ulen e Robert Cooter a completude, a reflexividade e transitividade [16]. A perfunctória análise dessas exigências poderia acarretar a conclusão de que os custos serão muitíssimo maiores para os empresários dos que os benefícios. Sucede que estímulos interessantes e a redução de perdas quanto aos valores não quitados podem ser vislumbrados nas regras constantes no artigo 104-C do PL, considerando-se o critério de Pareto, segundo o qual determinada medida revela-se eficiente quando melhora o nível de bem-estar de alguém sem piorar o nível de bem-estar de ninguém. Não se adota, in casu, a perspectiva de Kaldor-Hicks, eis que estabelece o parâmetro do somatório simples dos níveis de utilidades dos indivíduos em sociedade. Questiona-se se as obrigações, previstas no PL em comento, não gerariam o que, de acordo com o Teorema de Coase, denomina-se de externalidades negativas [17], ou seja, custos que, após serem assumidos forçadamente pelas instituições financeiras, terminariam sendo repassados para os demais consumidores. Não obstante essa situação possa ocorrer, a sociedade não pode assistir, atônita e omissa, que milhões de indivíduos, não envolvidos com fraudes, continuem submetidos a um "unsustainable financial stress" [18], isolamento e marginalização [19].

Outra interessante indagação diz respeito à possibilidade de a overregulation engendrar a subregulação underregulation, consoante Cass Sunstein, eis que leis muito restritivas, mas genéricas, tendem a desestimular regulações [20]. O PL não se apresenta abstrato, posto que detalha muito bem o dever de informação e o artigo 104-C estatui que compete concorrentemente aos órgãos públicos, integrantes do Sistema Nacional de Defesa do Consumidor, a fase conciliatória e preventiva do processo de repactuação de dívidas. Todos os entes que o integram terão de participar e contribuir com a amenização do quadro calamitoso atual, inclusive com a fiscalização quanto ao cumprimento das novas normas. Proeminente incentivo para os agentes econômicos encontra-se no processo de repactuação de dívidas previsto no artigo 104-A do PL, permitindo que estes não continuem retidos nas amarras ultrapassadas da insolvência civil. Note-se que o plano de pagamento ficará condicionado à abstenção, pelo consumidor, de condutas que importem o agravamento de sua situação de superendividamento e somente poderá ser repetido após decorrido o prazo de dois anos, contados da liquidação das obrigações. O projeto também impõe conduta séria e comprometida para o consumidor e uma melhoria de sua forma agir, não lhe perdoando as dívidas. Ademais, conforme o artigo 104-B, §3º, inexitosa a conciliação, o juiz poderá nomear administrador, que apresentará plano de quitação; o que contribui para que os fornecedores recebam, com maior agilidade, os montantes que lhes são devidos. Importante ainda ressaltar que as empresas receberão o total da dívida em, no máximo, cinco anos, não ficando à mercê de longo lapsus temporal.

Como aduz Paul Collier, "o crucial é que as pessoas assumam compromissos recíprocos" e, com aprovação do PL 3.515/15, as instituições financeiras terão novas tarefas, mas, em contrapartida, mais abalizadas formas de recebimento dos seus créditos. Complementa o economista que "quando conhecemos novas obrigações para com os outros, construímos sociedades mais capazes de florescer", porém, "quando negligenciamos as obrigações, fazemos o contrário". Nas sociedades capitalistas, "o sintoma central é o declínio da confiança social"[21]. Continuar relegando a um segundo plano a situação dos superendividados brasileiros é admitir o aniquilamento social e, por outro lado, contribuir para que a economia sofra também perdas, visto que os agentes terão maiores dificuldades na recuperação dos seus créditos e as regras tradicionais da insolvência não propiciam o melhor dimensionamento de um plano de pagamento.