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Garantias do Consumo

Projeto de lei sobre superendividamento urge aprovação

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Discussões e embates estão sendo travados sobre o Projeto de Lei nº 3.515/15 e prováveis pressões são exercidas pelo grupo prol fornecedores, nas esferas de deliberação legislativa, com o intento de não ensejar a aprovação do dito prospecto normativo e a atualização do Código de Defesa do Consumidor. No entanto, a normatização sobre o superendivamento é fundamental para a manutenção do crescimento da ecomomia do Brasil e o resgate de mais de 30 milhões de brasileiros mergulhados neste emaranhado que coloca em risco o mínimo vital. Destina-se, pois, esta coluna a versar sobre aspectos que desvelam a imperiosidade de o nosso país dispor de uma sistemática jurídica em face da problemática em apreço. Não se tenciona reiterar comentários sobre a estrutura da multicitada proposta legislativa, eis que existe farta produção doutrinátia estrangeira [1] e nacional [2] sobre esse lastimável fenômeno. Contudo, é crucial abordá-lo com esteio em dois aspectos fundamentais que justificam o seu acolhimento pelo Congresso Nacional: 1) a ausência do tratamento adequado para os superendividados contribuirá para perdas na economia brasileira, pressupondo a análise econômica do Direito como instrumento favorável à positivação; e 2) em certas oportunidades, tem-se visto o manejo indevido da AED com vistas à criação de entraves para a criação de regras protetivas dos destinatários finais de bem, mas o exame detido da sua essência possibilita o seu aproveitamento a favor do mercado e daqueles.

Juristas e economistas necessitam jungir esforços para que as debates e as deliberações acerca do assunto gerem resultados positivos tanto para os destinatários finais de bens quanto para os fornecedores, pois não podem caminhar sem tal fundamental intercâmbio. Salienta George Stigler que "enquanto a eficiência se constitui no problema fundamental dos economistas, a justiça é o tema que norteia os professores de Direito". Lidam com disciplinas distintas e apartadas, sendo que, respectivamente, uma "procura explicar a vida econômica (e, de fato, toda ação racional) e outra que pretende alcançar a justiça como elemento regulador de todos os aspectos da conduta humana". Assim sendo, "o economista e o advogado vivem em mundos diferentes e falam diferentes línguas" [3]. Denota-se crucial a incursão sobre o PL 3.515/15 em cotejo com alguns dos principais institutos da análise econômica do Direito, com o desiderato de demonstrar que a sua consagração e, ipso facto, inserção no microssistema consumerista trarão consequências profícuas não somente para a população, mas também em favor do setor empresarial.

A análise econômica do Direito possibilita o exame das normas jurídicas sob a ótica da eficiência e da utilidade, desenvolvendo-se expressivamente a partir da década de 60 com os trabalhos de Coase [4] Calabresi [5]. A sua estruturação metodológica teve a intensa contribuição de Posner [6], entre outros, ao propugnarem que as intervenções normativas não deveriam ser contraproducentes (self-defeating), engendrando efeitos contrários aos almejados. Cass R. Sunstein, ao tratar dos paradoxos da regulação estatal, assevera que a AED direciona-se para a obtenção de respostas em face de duas questões essenciais: de que forma a conduta dos sujeitos e das instituições terminam sendo atingidas pela produção das regras jurídicas; e quais as mais adequadas ao bem estar social [7]. Muitos estudos debruçam-se sobre o superendividamento, sob o viés estrito da proteção das pessoas naturais que, em estado de boa-fé, encontram-se manifestamente impossibilitados de quitar a totalidade de suas dívidas de consumo, exigíveis e vincendas, sem comprometer o mínimo existencial. O caráter humanitário predomina em tais abordagens, mas é preciso ir além e defender que a normatização deste instituto jurídico poderá adrede causar resultados positivos para o setor financeiro [8].

A sistematização do método da AED, segundo OpEjan Mackaay e Stéphane Rousseau, pode ser efetivada mediante três níveis e quatro etapas que serão utilizados na presente abordagem [9] para se demonstrar a relevância e a utilidade da aprovação do PL em tela. Os níveis concernem à avaliação dos efeitos ou das consequências das normas; aos seus fundamentos; e ao juízo de valor sobre as existentes. A proposta legislativa assenta-se na responsável concessão de crédito e no detalhamento do dever de bem informar ao público sobre os riscos financeiros existentes. Ora, justifica-se a pertinência destes novos ditames jurídicos, pois, como bem acentuou Claudia Lima Marques, vivencia-se uma crise, sem precedentes na saúde pública, causada pela pandemia Covid-19 que, desde 2020, vem dilacerando vidas e desestruturando economias e orçamentos familiares [10]. O Brasil não dispõe de regras sobre o tema, estando a Lei nº 8.078/90 obsoleta se comparada com as legislações de diversos outros países. Poder-se-ia questionar que seria muito melhor para as instituições financeiras a continuidade do estado atual sem maiores exigências quanto à formalização dos contratos, uma vez que o spread bancário brasileiro é o segundo maior da escala mundial [11], porém outros aspectos positivos para aquelas são também visualizados com a edição de normas jurídicas, não sendo contraproducente.

 As quatro etapas de análise das normas jurídicas, propostas por Mackaay e Rousseau, também sedimentam os argumentos favoráveis ao PL e podem ser tratadas considerando-se as escolhas racionais, alocações eficientes, externalidades e os paradoxos regulatórios [12]. Tais fases estão escalonadas partindo-se do exame dos incentivos instituídos, perpassando pela averiguação dos custos gerados, se estes são menores ou não, e, por derradeiro, alcança-se o estágio da realização de estudos empíricos. Busca-se, nessa perspectiva, a identificação da eficiência das normas ex ante e os resultados proveitosos para os destinatários dos comandos jurídicos. Observa-se que o multicitado PL compõe-se de cinco conjuntos que tratam de princípios, instrumentos da Política Nacional de Relações de Consumo, direitos básicos para os consumidores, práticas [13] e cláusulas abusivas [14], do esquadrinhamento do dever de informar [15] e de averiguar a situação daqueles, e de como tratar do problema vivenciado pelo devedor estigmatizado pelo estrutural problema financeiro.

A escolha consciente de certo produto ou serviço por parte do consumidor depende de todos os dados necessários sobre a contratação, já que, caso contrário, configura-se a dissonância cognitiva objeto da AED, por isso defendem Thomas Ulen e Robert Cooter a completude, a reflexividade e transitividade [16]. A perfunctória análise dessas exigências poderia acarretar a conclusão de que os custos serão muitíssimo maiores para os empresários dos que os benefícios. Sucede que estímulos interessantes e a redução de perdas quanto aos valores não quitados podem ser vislumbrados nas regras constantes no artigo 104-C do PL, considerando-se o critério de Pareto, segundo o qual determinada medida revela-se eficiente quando melhora o nível de bem-estar de alguém sem piorar o nível de bem-estar de ninguém. Não se adota, in casu, a perspectiva de Kaldor-Hicks, eis que estabelece o parâmetro do somatório simples dos níveis de utilidades dos indivíduos em sociedade. Questiona-se se as obrigações, previstas no PL em comento, não gerariam o que, de acordo com o Teorema de Coase, denomina-se de externalidades negativas [17], ou seja, custos que, após serem assumidos forçadamente pelas instituições financeiras, terminariam sendo repassados para os demais consumidores. Não obstante essa situação possa ocorrer, a sociedade não pode assistir, atônita e omissa, que milhões de indivíduos, não envolvidos com fraudes, continuem submetidos a um "unsustainable financial stress" [18], isolamento e marginalização [19].

Outra interessante indagação diz respeito à possibilidade de a overregulation engendrar a subregulação underregulation, consoante Cass Sunstein, eis que leis muito restritivas, mas genéricas, tendem a desestimular regulações [20]. O PL não se apresenta abstrato, posto que detalha muito bem o dever de informação e o artigo 104-C estatui que compete concorrentemente aos órgãos públicos, integrantes do Sistema Nacional de Defesa do Consumidor, a fase conciliatória e preventiva do processo de repactuação de dívidas. Todos os entes que o integram terão de participar e contribuir com a amenização do quadro calamitoso atual, inclusive com a fiscalização quanto ao cumprimento das novas normas. Proeminente incentivo para os agentes econômicos encontra-se no processo de repactuação de dívidas previsto no artigo 104-A do PL, permitindo que estes não continuem retidos nas amarras ultrapassadas da insolvência civil. Note-se que o plano de pagamento ficará condicionado à abstenção, pelo consumidor, de condutas que importem o agravamento de sua situação de superendividamento e somente poderá ser repetido após decorrido o prazo de dois anos, contados da liquidação das obrigações. O projeto também impõe conduta séria e comprometida para o consumidor e uma melhoria de sua forma agir, não lhe perdoando as dívidas. Ademais, conforme o artigo 104-B, §3º, inexitosa a conciliação, o juiz poderá nomear administrador, que apresentará plano de quitação; o que contribui para que os fornecedores recebam, com maior agilidade, os montantes que lhes são devidos. Importante ainda ressaltar que as empresas receberão o total da dívida em, no máximo, cinco anos, não ficando à mercê de longo lapsus temporal.

Como aduz Paul Collier, "o crucial é que as pessoas assumam compromissos recíprocos" e, com aprovação do PL 3.515/15, as instituições financeiras terão novas tarefas, mas, em contrapartida, mais abalizadas formas de recebimento dos seus créditos. Complementa o economista que "quando conhecemos novas obrigações para com os outros, construímos sociedades mais capazes de florescer", porém, "quando negligenciamos as obrigações, fazemos o contrário". Nas sociedades capitalistas, "o sintoma central é o declínio da confiança social"[21]. Continuar relegando a um segundo plano a situação dos superendividados brasileiros é admitir o aniquilamento social e, por outro lado, contribuir para que a economia sofra também perdas, visto que os agentes terão maiores dificuldades na recuperação dos seus créditos e as regras tradicionais da insolvência não propiciam o melhor dimensionamento de um plano de pagamento.

 

[1] Cf.: CHARDIN, Nicole. Le contrat de consommation de credit et l'autonomie de la volonté. Paris: LGDJ, 1988, p. 34-39. MARQUES, Maria Manuel Leitão et. al. O endividamento dos consumidores. Coimbra: Almedina, 2000, p. 2. NIEMI-KIESILÄINEN, Johanna; HENRIKSON, Ann-Sofe. Legal solutions to debt problems in credit societies: a report to the council of Europe. Stratsbourg: CDCJ-BU, 2005, p. 6. KILBORNE, Jason. Comparative cause and effect: consumer insolvency and the eroding social safety net. The Columbia Journal of European Law, Hanover, v. 14, n. 3, 2008, p. 594-596.

[2] Cf.: MARQUES, Cláudia Lima. Sugestões para uma lei sobre o superendividamento de pessoas físicas em contratos de crédito ao consumo. In: MARQUES, Cláudia Lima; CAVALLAZZI, Rosâmgela L. (Coords.) Direitos do consumidor endividado: superendividamento e crédito. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2006. LIMA, Clarissa Costa de; BERTONCELLO, Karen Rick Danilevicz. Adesão ao projeto conciliar é legal – CNJ: Projeto-piloto: tratamento das situações de superendividamento do consumidor. Revista de Direito do Consumidor, v. 63, 2010, p. 173.

[3] STIGLER, George. Law or Economics?. The Journal of Law and Economics, v. 35, n. 2.

[4] COASE, Ronald. The Firm, The Market, and the Law. Chicago: University of Chicago Press, 1990.

[5] CALEBRESI, Guido. El Coste de los Acidentes. Análisis Económico y jurídico de la Responsabilidad Civil. Barcelona: Ariel, 1984.

[6] POSNER, Eric. Análise econômica do direito contratual: Sucesso ou fracasso? São Paulo: Saraiva, 2010, p. 9.

[7]SUNSTEIN, Cass R. Paradoxes of the Regulatory State. 57 U. Chi. L. Rev. 407 (1990), p. 407-411.

[8] Cf.: POSNER, Richard. Para Além do Direito. São Paulo: Martins Fontes, 2009.

[9] MACKAAY, Ejan; ROUSSEAU, Stéphane. Análise econômica do direito. 2. ed. São Paulo: Atlas, 2015. Tradução Rachel Sztajn, p. 666-674.

[10] MARQUES, Claudia Lima. Exceção dilatória para os consumidores frente à força maior da pandemia de COVID-19: pela urgente aprovação do PL 3.515/2015 de atualização do CDC e por uma moratória aos consumidores. Revista de Direito do Consumidor, v. 129, 2020.

[11] O Brasil foi o segundo país do mundo com o maior spread bancário em 2019 (32,0%). BANCO MUNDIAL. Interest rate spread (lending rate minus deposit rate, %): International Monetary Fund, International Financial Statistics and data files.

[12] MACKAAY, Ejan; ROUSSEAU, Stéphane. Análise econômica do direito. 2. ed. São Paulo: Atlas, 2015. Tradução Rachel Sztajn, p. 666-674.

[13] De acordo com o artigo 54-G do PL, consideram-se práticas abusivas: cobrança sobre valores contestados; não entrega do contrato; e óbices para se questionar fraudes.

[14] Estas constam nos artigo 1º do PL e versam sobre a garantia do acesso à justiça; a proteção do bem de família; obrigações iníquas (prazos de carência, silêncio como aceitação e aplicação de lei estrangeira).

[15] O artigo 54-B do PL espefica as obrigações quanto às informações necessárias; o 54-C veda que a oferta de crédito se utilize de expressões que mascarem os ônus e riscos e coíbe o assédio; o 54-D versa sobre o dever de alertar as consequências do inadimplemento e de se avaliar a capacidade econômica do consumidor; e que seja identificado o agente financiador e entregue cópia do contrato. O artigo 54-E limita em 30% a consignação em folha de pagamento e o seu decumprimento enseja a revisão ou a sua renegociação, podendo o consumidor desistir da contratação. O artigo 54-F. trata dos vínculos conexos, coligados ou interdependentes.

[16] Cf.: ULEN, Thomas; COOTER, Robert. Direito & Economia. 5. ed. Porto Alegre: Bookman, 2010, p. 22.

[17] COASE, Ronald. O problema do custo social. The Latin American and Caribbean Journal of Legal Studies: Vol. 3. N. 1. Article 9. 2008.

[18] RANYARD, Rob; MCHUGH, Sandie; MCNAIR, Simon. The psychology of borrowing and over-indebtedness. In RANYARD, Rob (org.). Economic Psychology. Chichester-UK/Hoboken-EUA: British Psychology Society/John Wiley & Sons LTDA, 2017, p. 230.

[19] GATHERGOOD, John. Debt and depression: evidence on causal links and social stigma effects. University of Nottingham, School of Economics, set. 2011, p. 1.

[20] SUNSTEIN, Cass R. The cost Benefit Revolution. MIT Press, 2018.

[21] COLLIER, Paul. O Futuro do Capitalismo. Enfrentando as novas inquietações. São Paulo: L&PM Editores, 2019, p. 54.




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Joseane Suzart é promotora de Justiça do Consumidor do MP-BA.

Revista Consultor Jurídico, 10 de fevereiro de 2021, 8h01

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