Âncora civilizatória do 'orçamento do pós-guerra' é texto permanente da CF

Uma pujante e extremada analogia com a guerra foi adotada para alterar as regras fiscais vigentes no Brasil em caráter excepcional e provisório. Assim nasceu o chamado "orçamento de guerra" de que trata a Emenda Constitucional 106, de 7 de maio de 2020.

Ocorre, contudo, que a pretensão de retorno à "normalidade" em 1º de janeiro de 2021 se revela tão frágil quanto temerária, sobretudo em face da adoção do teto de despesas primárias como "âncora fiscal". Segundo o 44º Relatório de Acompanhamento Fiscal, publicado em 14 de setembro pela Instituição Fiscal Independente, o cumprimento do teto está sob considerável risco no nível da União, sendo que "a falha principal do PLOA para 2021 é não indicar sequer a existência do risco de rompimento do teto. Não se trata da simples comparação do cenário oficial com o cenário preditivo da IFI, necessariamente. O ideal seria observar, pelo menos, que o quadro do PLOA, uma vez incrementado pelo provável gasto com o novo programa social (Renda Brasil ou outro instrumento congênere), já levaria à necessidade de contenção de gastos discricionários. Essa contenção, por sua vez, na prática, será difícil de se realizar em prejuízo de áreas e políticas essenciais, colocando a política fiscal em um nítido dilema". (grifo conforme o original)

Estimativas e limites se liquefazem nessa guerra de teses fiscais, em meio ao mar revolto de previsões instáveis e, portanto, inseguras. Daí decorre que ancorar o orçamento de 2021 em um teto estruturalmente mal concebido revela-se irrealista [1] e impraticável, porque literalmente colocaria toda a embarcação em risco de naufrágio civilizatório.

Na melhor das hipóteses, estaremos no próximo ano em uma espécie de pós-guerra extremamente depauperado, sobretudo diante da necessidade de gestão das "consequências sociais e econômicas" decorrentes da Covid-19 que certamente se estenderão para o exercício financeiro seguinte.

Interessante pensar o porvir fiscal com suas aludidas consequências, por meio da reflexão sobre o alcance hermenêutico do artigo 3º da Emenda do Orçamento de Guerra:

"Artigo 3º — Desde que não impliquem despesa permanente, as proposições legislativas e os atos do Poder Executivo com propósito exclusivo de enfrentar a calamidade e suas consequências sociais e econômicas, com vigência e efeitos restritos à sua duração, ficam dispensados da observância das limitações legais quanto à criação, à expansão ou ao aperfeiçoamento de ação governamental que acarrete aumento de despesa e à concessão ou à ampliação de incentivo ou benefício de natureza tributária da qual decorra renúncia de receita". (grifo do autor)

A pergunta de fundo reside na duração das consequências da calamidade para fins de gestão dos instrumentos previstos na Emenda 106/2020. A esse respeito, vale lembrar que, no dia 11 de setembro, o Senado remeteu à Câmara dos Deputados o autógrafo do Projeto de Lei 4078/2020, tal como fora aprovado naquela Casa Alta.

A pretensão do PL 4078 é ampliar os prazos de aplicação dos recursos federais transferidos aos entes subnacionais quando os recursos forem vinculados à execução de ações de enfrentamento e mitigação dos efeitos sociais adversos da pandemia da Covid-19.

Caso seja aprovado aludido projeto também pela Câmara dos Deputados, as transferências feitas pela União, por meio de créditos extraordinários, para os entes subnacionais ao longo de 2020 poderão ser executadas até 31 de dezembro de 2021. A iniciativa do projeto é da senadora Simone Tebet, que assim o justificou:

"A presente proposta objetiva, portanto, garantir a destinação e a aplicação dos recursos já alocados para as principais áreas no enfrentamento da covid-19. Com isso, evita-se a devolução de recursos ao governo federal, que deveriam, em tese, retornar ao Estado, ao Distrito Federal ou ao Município no recrudescimento do enfrentamento da covid19. Além disso, esses recursos poderão ser utilizados para a compra imediata de vacinas ou de medicamentos eficazes contra a doença, caso disponíveis em um futuro próximo".

Tecnicamente o que o PL 4078/2020 busca fazer é diferir a vigência dos instrumentos jurídicos de transferência federativa e, com isso, alargar o lapso temporal para prestação de contas dos entes subnacionais em face da União, quanto à comprovação do regular emprego dos recursos transferidos no âmbito do "orçamento de guerra".

A solução aprovada pelo Senado (agora remetida para o debate na Câmara) é engenhosa e relativamente bem-sucedida em contornar os limites da vigência temporalmente limitada do "orçamento de guerra", já que amplia, em última instância, o manejo federativo dos créditos extraordinários como exceção ao teto dado pela Emenda 95/2016.

Ao nosso sentir, porém, o PL 4078/2020 trouxe curativo provisório, notadamente diante da falta de coragem para assumirmos — coletiva e democraticamente – que o teto não se sustenta, tal como se encontra vigente, para lidar com as consequências do pós-guerra covidiana.

Ideal, como já suscitamos aqui e aqui, seria que falássemos claramente em um plano bienal de enfrentamento da pandemia, por meio de uma espécie de justiça fiscal de transição.

Tanta insegurança jurídica e tantas soluções criativas prejudicam os deveres de planejamento, impessoalidade e transparência. É preciso cautela quanto ao manejo dos créditos extraordinários, cuja prestação de contas requer comprovação circunstanciada de atendimento aos requisitos de urgência e imprevisibilidade, a que se refere o artigo 167, §3º da Constituição. Por outro lado, a sustentação dos serviços públicos essenciais na federação — dada a insegurança de estimativa da arrecadação tributária para 2021 — reclama mirada mais ampla, razão pela qual voltamos a sugerir que o seu custeio seja uma obrigação nacional para além da sobrevivência, ou não, do teto de despesas primárias dado pela Emenda 95. Na mais tímida das hipóteses, cabe releitura sistemática da exceção prevista no artigo 107, §6º, inciso I, do ADCT em face da Lei Complementar 173/2020, para tal fim.

Eis o contexto em que defendemos que os projetos de lei orçamentária de todos os entes da federação para 2021 precisam ser considerados no contexto prospectivo de verdadeiros "orçamentos do pós-guerra", cuja âncora civilizatória reside no texto permanente da Constituição de 1988.

Se há de haver uma âncora para o ciclo orçamentário do próximo exercício financeiro, que essa âncora seja o atendimento pleno ao planejamento setorial dos serviços públicos essenciais na federação. Até porque o que estabiliza as expectativas de justiça fiscal intertemporal é o nosso pacto constitucional civilizatório.

Quebrar as regras que fixam garantias mínimas de custeio dos direitos fundamentais, ou seja, o piso da proteção social para manter um teto em ruínas é, a bem da verdade, dar causa ao naufrágio da embarcação que navega em plenas águas revoltas de uma guerra distributiva extremamente desigual.

Nesse contexto, revela-se como francamente inconstitucional e politicamente diversionista a pauta do senador Márcio Bittar (MDB-AC), relator da PEC 188/2019, acerca da extinção dos pisos em saúde e educação, tal como noticiado aqui e transcrito parcialmente a seguir:

"As conversas ocorrem com Bittar também porque ele é relator da PEC (proposta de emenda à Constituição) do Pacto Federativo. Apresentada pelo governo, ela tramita no Congresso há mais de dez meses e tem como objetivo desobrigar, desvincular e desindexar diferentes despesas.
Seu relatório sobre a PEC está praticamente pronto. O senador agora analisa o texto em parceria com membros do Executivo. A decisão é mais política do que técnica, de acordo com os envolvidos.
Neste momento, a proposta de Bittar vai um passo além do texto criado pela equipe econômica no ano passado. Em um dos trechos mais importantes, elimina o piso de recursos para saúde e educação no país.
Hoje, a Constituição obriga a União a destinar às duas áreas o montante aplicado no ano anterior mais a inflação. A proposta de Bittar eliminaria totalmente essa norma (a do governo apenas somava os dois pisos, permitindo ao governante mover recursos entre uma e outra área).
Estados e municípios, que têm pisos para saúde e educação calculados com base na receita, também não teriam mais a obrigação constitucional".

Se até agora estávamos suposta e alegadamente em guerra contra a Covid-19, a verdade conflituosa veio à tona no PLOA-2021, notadamente diante do déficit acumulado de 137 mil vidas perdidas.

O que está em guerra semântica — por dentro do ciclo orçamentário — é o tamanho do Estado constitucionalmente necessário para nos conduzir solidariamente adiante em meio a tantas tensões entre quem deve pagar a conta e quem se beneficia — em maior ou menor grau — dos recursos públicos. Não cabe reduzir o gasto social brasileiro ao padrão da África subsaariana, enquanto anistias bilionárias de passivos tributários são concedidas sem maior reflexão acerca do seu custo de oportunidade.

Em tempos de calamidade pública, o porvir fiscal está sob maior disputa que a própria contenção da pandemia que deu causa ao "orçamento de guerra". Afinal, a narrativa que entrará para os livros de História será sobre quantas mortes evitáveis o Brasil acumulou para seguir violentamente negando a necessidade de equidade fiscal no PLOA-2021, haja vista a persistência da sua regressiva matriz tributária (incluídas aqui as renúncias fiscais) e a reprodução opaca e ilimitada das suas despesas financeiras.