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Prazo prescricional da pretensão ressarcitória do TCU é de cinco anos

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O Tribunal de Contas da União pode muito, mas não pode tudo. O órgão não é titular de um poder atemporal, ad aeternum, de controle. Pelo contrário, seu poder está sujeito a limitações temporais, não obstante o silêncio da sua lei orgânica (Lei Federal nº 8.443/92).

As limitações temporais para atuação da corte de contas da União são de duas ordens. A primeira delas, relativa ao seu poder sancionador, traduz-se num prazo prescricional que restringe no tempo a possibilidade de impor sanções aos seus jurisdicionados, o que é chamado de prescrição da pretensão punitiva. A segunda delas, relativa à imputação de débito para fins de ressarcimento ao erário, traduz-se num prazo prescricional para exercício da sua pretensão de ressarcimento ao erário (imputação de débito) em face dos seus jurisdicionados, o que pode ser chamado, por outro lado, de prescrição da pretensão ressarcitória.

A temática da prescrição está sempre circundada de controvérsias, já que é dependente de variáveis importantes. São elas: 1) qual o exato prazo prescricional; 2) qual o marco inicial de contagem do prazo; e 3) qual/quais a(s) sua(s) causa(s) interruptiva(s). Como sabido, compreensões diferentes a respeito de cada uma dessas variáveis podem resultar na incidência, ou não, da prescrição no caso concreto.

No presente artigo, sem pretensão de exaurir o tema, buscar-se-á delimitar a correta dimensão e contorno dessas variáveis em relação à prescrição da pretensão ressarcitória do TCU.

Convém gizar, por oportuno, que a jurisprudência do Tribunal de Contas da União, usualmente, tende a flexibilizar/elastecer os limites temporais da sua atuação. Tanto no que tange à prescrição da sua pretensão punitiva, tanto no que se refere à prescrição da sua pretensão ressarcitória, até há pouco tempo, inclusive, reputada como imprescritível. Tais orientações, porém, não encontram ressonância na jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça e tampouco do Supremo Tribunal Federal.

O TCU tem entendido que sua pretensão ressarcitória é imprescritível, nos termos da sua súmula 282. A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça, contudo, já mostrou discordância, muito bem fundamentada, a respeito da tese de imprescritibilidade defendida pela corte de contas, veja:

"(...) As 'ações de ressarcimento' são imprescritíveis, conforme dispõe expressamente o texto constitucional, o que tem sido observado e reiterado nos julgamentos desta Corte, seja em sede de ação de improbidade com pedido de ressarcimento, seja em ação com o fim exclusivo de ressarcir o erário. No entanto, os autos não versam sobre o exercício do direito de ação, ou seja, de pedir ressarcimento perante o Poder Judiciário. Ao contrário, tratam da imputação de débito e aplicação de multa promovida pelo Tribunal de Contas da União, no exercício do seu poder/dever de velar pelas contas públicas, mediante atuação administrativa, oportunidade em que não há falar em exercício do direito de ação e, consequentemente, em imprescritibilidade. (...). Nessas circunstâncias, a atuação administrativa deve encontrar limites temporais, sob pena de sujeitar os responsáveis pela aplicação de repasses de verbas federais a provarem, eles, a qualquer tempo, mesmo que decorridas décadas, a adequada aplicação dos recursos que um dia geriram, em flagrante ofensa a princípios basilares do Estado de Direito, como a segurança jurídica e ampla defesa. 7. Em virtude da lacuna legislativa, pois não há previsão legal de prazo para a atuação do Tribunal de Contas da União, deve ser-lhe aplicado o prazo quinquenal, por analogia aos arts. 1º do Decreto 20.910/32 e 1º da Lei 9.873/99. Em hipótese similar à presente, porquanto ausente prazo decadencial específico no que concerne ao exercício do poder de polícia pela Administração, antes do advento da Lei 9.873/99, a Primeira Seção desta Corte, no julgamento do REsp 1.105.442/RJ (Rel Minº Hamilton Carvalhido, Primeira Seção, DJe 22/2/2011), sob o rito do artigo 543-C do CPC, assentou ser ele de 5 anos, valendo-se da aplicação analógica do artigo 1º do Decreto 20.910/32. (...)". (REsp 1480350/RS, Rel. Ministro BENEDITO GONÇALVES, PRIMEIRA TURMA, julgado em 5/4/2016, DJe 12/4/2016).

O Supremo Tribunal Federal contribuiu, relevantemente, para a discussão ao julgar o tema de Repercussão Geral nº 899 (Recurso Extraordinário nº 636.886), no dia 20/04/2020, quando restou, enfim, firmada a tese de que é prescritível a pretensão de ressarcimento ao erário fundada em decisão de Tribunal de Contas.

O caso paradigma [1] versava sobre o reconhecimento de prescrição intercorrente de cinco anos, prevista no artigo 40, §4º, da Lei 6.830/80, em execução de decisão do Tribunal de Contas da União que imputou débito em favor da executada, a título de ressarcimento ao erário. Em primeira instância, a sentença reconheceu a incidência da prescrição intercorrente ao caso, reconhecendo o prazo prescricional intercorrente de cinco anos. Depois, acórdão do Tribunal Regional Federal da 5ª Região improveu recurso de apelação da União e manteve da sentença apelada. Então, o processo bateu às portas do Supremo Tribunal Federal, onde teve repercussão geral reconhecida e foi, finalmente, julgado para improver o recurso extraordinário da União e fixar a tese acima mencionada, de que "é prescritível a pretensão de ressarcimento ao erário fundada em decisão de Tribunal de Contas".

Quando o RE 636.886 pendia de julgamento e havia determinação para suspensão das causas com matéria relacionadas, o Tribunal de Contas da União buscou fazer um distinguishing defendendo que o caso paradigma não lhe aplicaria porque ele tratava da prescrição da pretensão executória de valores que já foram objetos de imputação de débito pelo TCU, isto é, quando já se tem um título executivo hábil a ser executado [2].

Contudo, tal distinguishing não merece acolhida, sobretudo porque a prescrição intercorrente segue a mesma lógica e o mesmo prazo do direito material correspondente, conforme pacificado entendimento jurisprudencial [3], de modo que, se o STF reconheceu que incide prescrição intercorrente na execução de decisão do TCU paralisada há mais de cinco anos, deve prescrever também em cinco anos a sua pretensão material de reconhecer a obrigação de ressarcimento do seu jurisdicionado.

Assim, com a fixação da tese do Tema de Repercussão Geral 899, tudo indica que a corte de contas da União tem cinco anos para levar a efeito sua imputação de débito. O marco inicial e a(s) sua(s) causa(s) interruptiva(s) seguem à mesma lógica da pretensão da pretensão punitiva. A diferenciação entre uma prescrição e outra só fazia sentido quando se considerava a pretensão ressarcitória como imprescritível, o que não mais deve acontecer.

Conclui-se, então, em relação à prescrição da pretensão ressarcitória que: 1) ela ocorre em cinco anos; 2) esse prazo prescricional é contado da data da ocorrência da irregularidade, isto é, do fato ou ato objeto de apuração; 3) referida prescrição é interrompida pelo ato que ordenar a citação, a audiência ou a oitiva da parte [4]; e 4) o prazo prescricional recomeça a contar a partir data que o interrompeu, consumando-se se não sobrevier julgamento definitivo até a conclusão do lustro prescricional [5].

 

[1] Autos de nº 0006566-84.1996.4.05.8000 (96.0006566-7), que tramitou na 5ª Vara Federal, da Seção Judiciária de Alagoas.

[2] Confira, por exemplo, o Acórdão 7930/2018-Segunda Câmara de relatoria da Minº Ana Arraes e o Acórdão 1267/2019-Plenário de relatoria do Minº Aroldo Cedraz.

[3] [...] 2. Conforme consolidado pela 2ª Seção do STJ no Incidente de Assunção de Competência no REsp 1.604.412/SC, incide a prescrição intercorrente, nos processos regidos pelo CPC/73, quando o exequente permanece inerte por prazo superior ao de prescrição do direito material vindicado. [...] (AgInt no REsp 1798224/PR, Rel. Ministra NANCY ANDRIGHI, TERCEIRA TURMA, julgado em 16/09/2019, DJe 18/09/2019).

[4] Devem ser aplicados à prescrição da pretensão ressarcitória da Corte de Contas o mesmo marco inicial e a(s) mesma(s) causa(s) interruptiva(s) da prescrição da pretensão punitiva, oriundo(s) de consolidado entendimento jurisprudencial do TCU. Cite-se alguns julgados como exemplo: Acórdão 679/2020-Plenário | Relator: VITAL DO RÊGO; Acórdão 8801/2016-Segunda Câmara | Relator: MARCOS BEMQUERER; Acórdão 4790/2016-Primeira Câmara | Relator: BRUNO DANTAS; . Acórdão 2662/2014-Plenário | Relator: JOSÉ MUCIO MONTEIRO.

[5] Igualmente, deve-se aplicar as mesmas premissas do entendimento consagrado no TCU para prescrição da pretensão punitiva, com o ajuste do prazo prescricional para 5 anos, é claro. Confira: Acórdão 1441/2016-Plenário | Redator: WALTON ALENCAR RODRIGUES; Acórdão 12880/2018-Primeira Câmara | Relator: AUGUSTO SHERMAN; Acórdão 178/2018-Plenário | Relator: BRUNO DANTAS.




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 é advogado, mestre em Direito Administrativo pela Universidade Federal de Santa Catarina e pós-graduado em Direito Administrativo e em Direito Tributário.

Revista Consultor Jurídico, 21 de setembro de 2020, 9h06

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