Consultor Jurídico

Opinião

A federação nos tempos de coronavírus: quem devemos ouvir na crise

Por  e 

 

A forma de organização dos países fortemente atingidos pelo vírus também tem se demonstrado muito variável. Na Itália (Estado unitário), as medidas restritivas têm sido impostas, desde o princípio, por atos do governo central. Mesmo quando circunscritas a determinadas áreas denominadas "zonas vermelhas", os regramentos já eram provenientes de decretos expedidos pelo primeiro-ministro Giuseppe Conte — que também decretou, da mesma forma, a quarentena nacional, que teve início em 10/3.

 

Já a Espanha — considerada um estado unitário com alto grau de descentralização ou Estado semi-federal — empreendeu restrições de modo regional até a declaração de estado nacional de emergência, em 14/3/20, que permitiu a imposição de regramento unificado pelo governo central, conforme previsão do art. 116.2, da Constituição espanhola.

Nos Estados Unidos, por sua vez, critica-se a excessiva descentralização no que tange à imposição de quarentenas e outros tipos de medidas restritivas para o combate a emergências de saúde pública[12]. No modelo norte-americano, os departamentos de saúde locais e estaduais é que seriam detentores dessa competência, enquanto caberia ao governo federal, tão somente, a imposição de quarentenas em fronteiras internacionais e interestaduais, vedando a circulação de pessoas nessas circunstâncias, em específico.

A crítica se impõe na medida em que haveria excessiva fragmentação e desordem no sistema, podendo os mais de 2 mil departamentos de saúde valerem-se de regramentos diferentes entre si.

A análise internacional, ao que tudo indica, não nos empresta uma fórmula pronta e acabada. Fato é que, como os Estados Unidos, somos uma federação. Porém, diferente do Estado norte-americano, não temos porque sofrer com fragmentação excessiva se considerarmos a capacidade de nossas unidades de governo regionais — os 26 estados mais o Distrito Federal.

O direito, especialmente diante de situações excepcionais, precisa ser vislumbrado à luz do experimentalismo institucional[13], i. e. pensado em uma perspectiva de desapego dos velhos modelos, mas olhando-se prospectivamente para a Constituição e para os melhores arranjos institucionais para a concretização de seus preceitos.

O ânimo de tal transformação, por sua vez, não pode ser depositado exclusivamente na atuação do Judiciário, mas só é capaz de florescer através do Legislativo, que tem agora mais uma oportunidade de aproximar o Brasil da concretização do ideal federativo inscrito na CF/88  (e isso perpassa pela discussão dos papeis de cada esfera de governo que compõe nosso Estado Democrático).

Se por um lado as competências do artigo 24 (legislativas concorrentes) vêm acompanhadas de divisão de tarefas, as competências comuns (ou administrativas concorrentes) do artigo 23 são consubstanciadas pelo mesmo ideal de cooperação de nosso federalismo.

Pelo critério de repartição de competências, per si, não há o que se falar em superioridade hierárquica de leis federais sobre leis estaduais. Em última análise, contudo, acaba-se por reconhecer a preponderância de interesses da União (mais amplos) sobre os dos Estados (mais restritos)[14] — o que definitivamente não interessa ao Estado brasileiro por uma perspectiva federativa, nem é compatível com uma Constituição que optou por diferenciar competências concorrentes de caráter legislativo e administrativo.

Ressalta-se, ainda, que o próprio Sistema Único de Saúde foi criado como clara expressão cooperativa, de modo que, financiado pelos três níveis de governo (artigo 198, parágrafos 1º e 2º, da CF/88), é descentralizado em termos administrativos (artigo 198, inciso II, CF/88).

A saída, portanto, pode estar no próprio artigo 23, cujo parágrafo único prevê a fixação “de normas para a cooperação entre a União e os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, tendo em vista o equilíbrio do desenvolvimento e do bem-estar em âmbito nacional”, por meio de lei complementar[15].

Fato é que, ao passo em que constantemente se fala em reinvenção institucional e necessidade de solução de conflitos, muito se bate às portas do Supremo e pouco se enxergam as possibilidades de harmonização inscritas na própria Constituição.

Deve-se reconhecer que o processo legislativo pode ser tortuoso, mas também destacar: a) a importância do dissenso político para a concretização democrática; e b) o célere funcionamento de todos os Poderes de República neste momento de crise, que têm demonstrado excepcional empenho na solução de demandas relativas ao Coronavírus – à exemplo da aprovação do PL 23/2020 (convertido na Lei 13.979) nas duas casas do Congresso em menos de 48h; e da decisão liminar proferida pelo Ministro Marco Aurélio na ADI 6.341 apenas um dia após seu protocolo. 

Assim, entende-se que a alternativa mais adequada seja a aprovação de Lei Complementar (nos termos do artigo 23, parágrafo único, da CF/88) para que, respeitada a competência comum das três esferas de governo, sejam harmonizadas as atuações de cada ente, seja através de um fórum específico para debate (como proposto pelo senador Anastasia, no PL 39/2020), seja através da estipulação de definições mais precisas acerca de como deve ser desenvolvida a atuação de cada nível governamental.

Precisamos, pressurosamente, de diretrizes sobre como conciliar as competências legislativas privativas, e. g. sobre transportes (artigo 22, IX e XI), com a competência comum material sobre a saúde, uma vez que, se considerarmos que em um momento como este toda atividade de deslocamento (especialmente a coletiva) pode ser considerada como de risco infeccioso, a competência concorrente pode ser sempre entendida como prevalente.

Ainda, e partindo do pressuposto de que a competência material sobre a saúde seja entendida como preeminente no cenário de crise, precisariam ser pactuados os limites normativos de cada ente (de modo preferencialmente equilibrado com as competências legislativas) — por exemplo, questões essenciais relativas à organização do espaço nacional (como funcionamento de rotas de transporte público interestadual e de aeroportos) à cargo da União; as matérias de cunho civil/organizacional não-essenciais (como determinação de isolamentos sociais em domicílio) no âmbito estadual; e questões locais (como funcionamento de praças públicas) com os municípios.  

Tenhamos em mente que não estamos diante de uma escolha aberta, na qual podemos definir por um modelo centralizado ou fragmentado de gestão de crise. A própria Constituição dá o caminho a ser seguido - um caminho descentralizado, mas unificado - com a particularidade de que a Federação não se trata de uma fórmula acabada, mas que deve ser edificada continuamente e cooperativamente pela União, estados e municípios.

Topo da página

 é sócio-fundador do Mudrovitsch Advogados, professor de Direito Público, doutor em Direito Constitucional pela USP e mestre em Direito Constitucional pela UnB. Membro do grupo de trabalho instaurado pelo Conselho Nacional de Justiça destinado à elaboração de estudos e indicação de políticas sobre eficiência judicial e melhoria da segurança pública.

Lais Khaled Porto é advogada, doutoranda e professora do Instituto Brasiliense de Direito Público (IDP).

Revista Consultor Jurídico, 30 de março de 2020, 14h08

Comentários de leitores

1 comentário

Permitam-me discordar

Marcello Caio Ferreira (Advogado Assalariado - Criminal)

No texto, os autores firma o seguinte: "quanto mais rígidas, mais geram impactos imediatos na economia, altamente onerada pela Covid-19, tanto no que tange à empregabilidade quanto à renda de trabalhadores autônomos, especialmente em setores como construção civil, beleza, economia criativa (eventos e produções) e turismo".
Isso é uma meia verdade. O fato é que, quanto mais rígidas as medidas, menores serão as consequências econômicas em comparação ao cenário de não se fazer nada. Explico, para ficar mais claro: não há um dilema entre economia e saúde, ou entre economia e vida. Ou trazemos medidas enérgicas agora e as mantemos, teremos desemprego, sim, crise econômica, e um número exponencialmente menor de mortes; ou não fazemos nada disso, seremos obrigados a parar o país à força em um futuro próximo, antes de 30 dias, e as mortes e a crise econômica serão incalculáveis.

Comentários encerrados em 07/04/2020.
A seção de comentários de cada texto é encerrada 7 dias após a data da sua publicação.