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A PEC 188 e a destruição do planejamento governamental

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No âmbito público é lógico e adequado buscar delimitar antes quanto se vai gastar para, após, determinar quanto se pretende arrecadar. Nos dias atuais isso implica em colocar à frente da discussão a anunciada e ainda não apresentada PEC administrativa, à qual devem ser somadas as PEC financeiras (186, 187 e 188), para só após discutir as PECs tributárias (PECs 45 e 110). O risco é o governo (qualquer governo) chegar à conclusão de que é mais fácil simplesmente aumentar a arrecadação e deixar de lado o critério lógico, acima mencionado. Apontei esse risco em outubro de 2019.

Para compreender isso, é necessário rememorar que o governo federal enviou em novembro de 2019 ao Congresso três PECs sobre matéria financeira, números 186 (denominada de Emergencial), 187 (dos Fundos) e 188 (do Pacto Federativo). Diversos aspectos já foram comentados nesta coluna. Tratei da extinção dos pequenos Municípios, de uma proposta de extinção da ação judicial dos Estados acerca da reposição das perdas com a Lei Kandir, do significado de equilíbrio fiscal intergeracional, da extinção dos Fundos brasileiros, e da limitação dos incentivos fiscais. E minha colega de coluna, Élida Graziane Pinto, fez uma crítica geral preliminar, e, após, centrou suas atenções em comentar o impacto dessas PECs sobre os direitos sociais (aqui e aqui) e na extinção do PPA. A esse conjunto analítico disponibilizado aos leitores da ConJur em conta gotas, vou acrescer a coluna de hoje, retomando um ponto específico, que é o da destruição da capacidade de planejamento contida na PEC 188.

Imaginemos uma grande empresa, com milhares de empregados, fornecedores, stakeholders, e que atua em múltiplos mercados. Essa empresa certamente realiza reuniões periódicas para seu planejamento estratégico, o que abrange cenários de muitos anos, usualmente cinco. Conheço até mesmo escritórios de advocacia que adotam a mesma metodologia, com maior ou menor amplitude. São previstos diversos cenários para o futuro a fim de estabelecer condutas visando o melhor proveito em cada situação.

Mudemos o exemplo para o poder público. Não lhes parece que, quanto melhor for o planejamento, melhor será a organização e a capacidade de previsão para atuar em situações normais e em caso de imprevistos? Dois casos concretos: a epidemia de coronavírus é algo imprevisto, e a União deve ter algum plano de emergência para seu enfrentamento. Por outro lado, as enchentes que acometem a cidade de São Paulo se repetem, nos mesmos lugares, há 91 anos, o que bem demonstra sua rotina e previsibilidade, que bem poderia ser enfrentada por um planejamento bem feito.

Pois bem, a proposta da PEC 188 é extinguir o único instrumento de planejamento financeiro obrigatório do sistema brasileiro, que é o PPA – Plano Plurianual, substituindo-o por um Orçamento Plurianual (art. 2º, que propõe mudança nos atuais art. 48, II; art. 84, XXIII; art. 165, §§ 2º, 5º, 6º, 8º e 9º; art. 166, caput e §§ 3º e 6º; art. 167, I; art. 184, §4º. Além de alterações propostas pelo art. 5º no art. 35, I e §2º, III). O escopo da troca é inadequado. Vê-se na justificativa da PEC 188 a motivação: “Na fase de elaboração do orçamento será indicado o comprometimento de despesas não só do próximo exercício, mas também dos anos seguintes. Com isso, cria-se um ambiente para que o governo possa, efetivamente, definir os projetos prioritários e dar condições via orçamento da sua efetiva execução ao longo do tempo.”

Pode parecer uma singela troca de palavras, mas não é. Planejar implica em tentar prever o futuro, sob certas condições (cenários); orçar implica em estabelecer meios (dinheiro) para custeio de certos gastos. Logo, reduzir o planejamento a mero orçamento plurianual é reduzir o escopo do que se pretende. Aliás, a possibilidade de orçamentos plurianuais de investimento já foi introduzida na Constituição (EC 102/19), como se vê no art. 165, §14, o que, em si, é positivo, pois dá previsibilidade aos investimentos e segurança jurídica para os investidores, reduzindo os famigerados restos a pagar.

Planejar não se refere apenas a investimentos. Voltemos aos exemplos: As empresas de aviação e todo o setor de turismo serão fortemente impactados pelo coronavírus, e já devem estar revisitando seus planos de emergência para enfrentar o problema; suponho que o governo federal esteja fazendo o mesmo, não só para proteger as pessoas, mas também para mitigar os efeitos econômicos da crise setorial que virá. Nos dois casos não se trata de orçamento plurianual, mas de planejamento, que, se tivesse sido bem feito, já teria uma alternativa para tal situação — na China, o governo está até mesmo desinfetando as cédulas de dinheiro para evitar o contágio. Existe um plano! Bom ou mau, mas existe. Retornemos ao outro caso, de planejamento mal feito ao longo dos anos: qual empresa sobreviveria a 91 anos sequenciais de erros, como ocorre na prevenção de enchentes paulistanas?

Isso pode nos levar a crer que o planejamento se opõe à mão invisível do mercado. Tal compreensão não se sustenta nos dias atuais, pois o Estado molda o mercado, como sabe qualquer primeiroanista de economia política. Pensemos em algo pretensamente anárquico, como o Carnaval, que se estima ter movimentado cerca de R$ 2,3 bilhões apenas na capital paulista em 2020. Retire o Estado da organização da folia e imagine o caos (ainda maior) que seria — ou até mesmo não seria, pois, há cerca de 10 anos essa cidade era conhecida como o túmulo do samba. Foi o planejamento municipal que mudou o ambiente, permitindo as multidões tomarem as ruas para si, durante vários dias. Ou seja, sem Estado não há mercado — este existe nos termos e limites estabelecidos por aquele. Planejamento público bem feito permite que o setor privado tenha melhor visualização das políticas públicas desenhadas para os diversos âmbitos de sua atuação, e aloque os investimentos que pretende realizar para desempenhar seu papel principal, que é buscar ganhar dinheiro.

Deve-se aperfeiçoar o sistema de planejamento brasileiro, e não o destruir. Parece inadequado adotar o mesmo nível de complexidade para diferentes situações. É absurdo exigir do Município de Bujaru (28 mil habitantes) o mesmo nível analítico e de planejamento do Município de São Paulo (13 milhões de habitantes), próximo a outras enormes cidades. Aperfeiçoamentos são necessários, porém não a destruição do sistema.

Está sempre à mão a alternativa que mencionei no primeiro parágrafo: deixar todo esse debate sobre gasto público de lado e apenas aumentar a tributação, como propõem as PECs tributárias 45 e 110 — é mais fácil. Temo por isso.

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 é Professor Titular de Direito Financeiro da Universidade de São Paulo (USP) e sócio do Silveira, Athias, Soriano de Melo, Guimarães, Pinheiro & Scaff – Advogados.

Revista Consultor Jurídico, 3 de março de 2020, 8h00

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