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A possibilidade legal de supressão vegetal em área de preservação permanente

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Este artigo acadêmico visa a auxiliar os profissionais que atuam no ramo do Direito Ambiental sobre a possibilidade de supressão vegetal nativa em Área de Preservação Permanente (APP), quando presente um dos três requisitos legais: interesse social, utilidade pública ou baixo impacto ambiental.

Frequentemente os órgãos ambientais são demandados pelas concessionárias de energia elétrica sobre pedidos de autorização para supressão de vegetação nativa em área de preservação permanente. As solicitações são oriundas de requerimentos realizados por proprietários ou possuidores de imóveis encravados nas mencionadas áreas preservadas.

Todavia, existem divergências na comunidade jurídica quanto às autorizações administrativas das mencionadas supressões, gerando um cenário de insegurança jurídica para os gestores públicos ambientais, responsáveis pela preservação dessas áreas.

O objetivo deste trabalho é trazer pontos reflexivos suficientes para formar um juízo cognitivo capaz de assegurar uma posição firme do gestor público responsável pelas autorizações fornecidas às concessionárias de energia elétrica.

Para amplitude de análise do tema, foram utilizados métodos extraídos nos debates doutrinários, colheita de precedentes judiciais e percepção de gestores públicos ambientais.

No campo prático, em recente manifestação jurídica emitida, na qual terceiro interessado, residente em área de preservação ambiental, reclamou autorização do órgão gestor da unidade de conservação para que a concessionária de serviço energia efetuasse a ligação da rede elétrica em sua residência, fez despertar a necessidade de apresentar uma resposta elucidativa para a circunstância apresentada.

Recentemente, os órgãos jurídicos são provocados a se manifestarem, por meio de consultas dirigidas pelos gestores das unidades de conservação ambiental, acerca da solicitação da concessionária de energia elétrica quanto à possibilidade de atendimento de pedido postulado por terceiro interessado, para efetuar ligação na rede de energia elétrica em imóvel situado em APP.

Nessas hipóteses, é comum o terceiro interessado requerer ligação de energia elétrica em sua residência, utilizando-se como fundamento princípios constitucionais (direito à moradia e dignidade da pessoa humana). Mas, de forma corriqueira, a solicitação esbarra no impedimento, informado pela concessionária de energia elétrica, de que imóvel localizado em APP demanda a oitiva do órgão gestor ambiental, responsável pela administração da área protegida.

Com efeito, a dúvida surge quanto à possibilidade de imóveis situados em unidades de conservação, no entorno ou encravados em uma APP receberem autorização do órgão gestor para que concessionárias de energia procedam a instalação de energia elétrica.

A percepção da maioria dos gestores públicos, responsáveis por unidades de conservação de áreas de preservação permanente, é negar de plano a supressão da vegetação nativa. Isso porque a vivência desses gestores públicos revela vastas tentativas de burla ao sistema legal. Porquanto não é raro esses gestores se depararem com pedidos de grandes proprietários rurais, utilizando-se do subterfúgio previsto nas normas de exceção, aumentando de forma substancial a supressão da vegetação nativa nas áreas preservadas. Assim, a cautela dos agentes públicos se justifica pelos acontecimentos diários experimentados na linha de frente de atuação, mas acabam, por vezes, provocando grave injustiça a quem de fato tem direito de obter autorização de ligação na rede de energia elétrica.

E afinal, como avaliar quem deve ou não ser contemplado com a autorização do órgão gestor ambiental?

A resposta não é tão simples. Cada caso demanda avaliação minuciosa dos fatos apresentados, levando em conta as condições do imóvel, sua finalidade, além de requisitos previstos na legislação pátria.

Pois bem, nas situações generalizadas, sabe-se que obter da concessionária a ligação de energia elétrica representa um verdadeiro calvário para os moradores locais.

Em primeiro lugar, é essencial trazer ao debate o regramento normativo pertinente a matéria em questão. Sendo exceção à regra geral, o artigo 8º do Código Florestal (Lei 12.651/2012) e a Resolução nº 369/2006 do Conselho Nacional do Meio Ambiente (Conama) admitem supressão de vegetação nativa em área de preservação permanente em determinadas hipóteses específicas.

De certo, o legislador ordinário abriu brecha para o manejo de área protegida, desde que presente ao menos um dos pressupostos: interesse social, utilidade pública ou atividade de baixo impacto.

Para não derramar dúvida, vale o esclarecimento da doutrina quanto ao direito de supressão de vegetação em APP, afastando eventual interpretação errônea, a saber:

"(...) Não se deve confundir a supressão de vegetação em APP, que possui, por óbvio, caráter excepcional, com a supressão da área de preservação permanente. A supressão de uma APP só pode ser autorizada mediante lei, de acordo com a CF/88 (artigo 225, § 1º, III). Já a supressão da vegetação de uma APP pode ser autorizada por ato administrativo do órgão ambiental competente, como prevê o novo artigo 8º do Código Florestal, desde que respeitados os requisitos previstos em lei (utilidade pública, interesse social ou atividade de baixo impacto ambiental), pois a área protegida continuaria a existir, mesmo com a supressão de parte de sua vegetação" [1].

Estando firme do que pode ser objeto de supressão, cumpre explicar a antinomia de princípios constitucionais. Segundo Hans Kelsen, há antinomia quando "uma norma determina uma certa conduta como devida e outra norma determina também como devida uma outra conduta, inconciliável com aquela" [2].

A maioria dos interessados, por meio de seus defensores jurídicos, alega violação do princípio constitucional do direito à moradia e dignidade da pessoa humana, visto que a energia elétrica constitui um bem essencial.

No entanto, em que pese a aparente antinomia de princípios constitucionais, o direito à moradia e à dignidade da pessoa humana versus direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado e função social da propriedade, a solução perpassa pelo detalhamento da circunstância in concreto e na ponderação de interesses.

Para resolver uma antinomia aparente (o choque de princípios), a solução está na ponderação de interesses. Daí se extrai que o interesse coletivo deve prevalecer sobre o individual. Em outras palavras, o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado [3] alcança significativa parcela da população, ao passo que a expansão desordenada por meio de supressão da vegetação nativa leva a uma provável extinção da área de preservação permanente. Por esse motivo, não obstante a fundamentação do pedido de obter ligação na rede de energia elétrica se basear nos princípios à moradia e dignidade da pessoa humana, ambos descritos no texto da Constituição Federal de 1988, verbera a mesma carta o princípio coletivo do meio ambiente ecologicamente equilibrado.

A depender da circunstância, quando se tratar de uma unidade de conservação de uso sustentável, haverá avaliação mais singela pelos órgãos gestores ambientais. A propósito, a doutrina pontua o que é uso sustentável, a saber:

"Outro aspecto de imprecisão terminológica que se sobressai no sistema nacional de unidades de conservação criado pela Lei nº 9.985/2000 diz respeito ao fato de que a palavra conservação sempre foi utilizada pela doutrina ambiental em contraste a preservação, reservando-se esta para designar situações de intocabilidade do meio ambiente e aquela para uma ideia de uso sustentado e racional dos recursos ambientais. Todavia, ao criar as unidades de conservação, o legislador isolou aquelas que seriam de proteção integral e as de uso sustentável, abandonando, portanto, a ideia primeva de se manter o uso da palavra conservação para os casos de uso sustentável do ambiente" [4].

De igual sorte, comumente a jurisprudência privilegia situações análogas de vizinhos residentes em áreas de preservação permanente que possuem energia elétrica, considerado bem essencial à sobrevivência, in verbis:

"(...) O fornecimento de energia elétrica, que é serviço público essencial e  de utilidade pública, relaciona-se, diretamente, com a dignidade da pessoa humana, mas cede espaço, em regra, em favor do direito a um meio ambiente ecologicamente equilibrado quando a pretensa unidade consumidora estiver em localidade de proteção ambiental. Contudo, em se tratando de área rural ou urbana consolidada, porquanto já mitigada, faticamente, a proteção ambiental, não há prevalecer o óbice jurídico, com a consequente necessidade de ligação da unidade à rede de energia elétrica". (TJSC, Apelação Cível n. 0300199-74.2016.8.24.0282, de Jaguaruna, rel. Des. Henry Petry Júnior Quinta Câmara de Direito Civil, j. 13/2/2017) "(...) Prosseguindo, da análise dos autos, infere-se que o acórdão recorrido apoiou-se em fundamentação eminentemente constitucional para dirimir a controvérsia, qual seja, os princípios da razoabilidade, da proporcionalidade e da dignidade da pessoa humana, o que afasta a possibilidade de revisão de suas premissas pelo Superior Tribunal de Justiça. Brasília (DF), 08 de outubro de 2018. Rel. Min. MAURO CAMPBELL MARQUES, RECURSO ESPECIAL Nº 1.749.840 - SC (2018/0152825-2)" [5].

Sem embargo, deve ser averiguado se a residência é destinada a moradia, se geograficamente se localiza em zona urbana, urbanizável ou rural consolidada e, sobretudo, a aparência antrópica do imóvel. Logo, acaso esteja presente a confirmação documental de área de interesse social, reconhecida por decreto municipal, o problema estará solucionado e, nessas situações, não há que se negar a autorização para o interessado em obter a almejada ligação na rede de energia elétrica.

Em suma, se o imóvel estiver localizado em área de preservação permanente de uso sustentável, será admitida a possibilidade de intervenção humana controlada. Mas, acaso não esteja situado numa área de uso sustentável, deve-se adentrar nos pormenores dos variados digestos normativos. Aliás, convém transcrever o trecho do Código Florestal que trata das hipóteses de exceções, in verbis:

"Artigo 8º — A intervenção ou a supressão de vegetação nativa em Área de Preservação Permanente somente ocorrerá nas hipóteses de utilidade pública, de interesse social ou de baixo impacto ambiental previstas nesta Lei. (...)

§ 2º — A intervenção ou a supressão de vegetação nativa em Área de Preservação Permanente de que tratam os incisos VI e VII do caput do artigo 4º poderá ser autorizada, excepcionalmente, em locais onde a função ecológica do manguezal esteja comprometida, para execução de obras habitacionais e de urbanização, inseridas em projetos de regularização fundiária de interesse social, em áreas urbanas consolidadas ocupadas por população de baixa renda" [6].

E para o legislador o que é interesse social? A resposta encontra-se no dispositivo do artigo 3º do mesmo diploma ambiental, vejamos:

"Artigo 3º — Para os efeitos desta Lei, entende-se por: (...)

IX interesse social: (...)

d) a regularização fundiária de assentamentos humanos ocupados predominantemente por população de baixa renda em áreas urbanas consolidadas, observadas as condições estabelecidas na Lei nº 11.977, de 7 de julho de 2009;(...)".

Aliás, em casos de imóveis integrantes de programas governamentais, o interesse social demanda rápida leitura da Lei nº 11.977, de 7 de julho de 2009, que não objeto deste estudo. Apenas a título de lembrança, a referida norma cuida do programa habitacional, de interesse social destinado às pessoas de baixa renda, denominado Minha Casa, Minha Vida.

Nessa linha de ideias, não somente o Código Florestal traz a possibilidade de supressão de vegetal em área de preservação permanente, pois, com reforço de detalhes, o artigo 2º da Resolução nº 369/2006 do Conama já havia inaugurado: "Dispõe sobre os casos excepcionais, de utilidade pública, interesse social ou baixo impacto ambiental, que possibilitam a intervenção ou supressão de vegetação em Área de Preservação Permanente-APP" [7].

E no que tange à interpretação do que é considerado baixo impacto ambiental? A resposta pode ser encontrada no rol taxativo e detalhado do artigo 3º, inciso X, alíneas "a" a "k" do Código Florestal. Nota-se, dessa maneira, que o legislador ordinário manteve coerência e o zelo ao importar os principais textos do antigo Código Florestal (Lei nº 4.771/1965) para o novo diploma normativo, assegurando ao menos uma perspectiva de manter a proteção das áreas antes preservadas.

Portanto, preenchidos os requisitos acima analisados, não somente pode, mas deve o órgão gestor ambiental, responsável pela unidade de conservação, conceder autorização para concessionária de energia efetuar a ligação em rede elétrica do imóvel pertencente ao interessado.

Contudo, em atenção aos princípios ambientais da precaução e prevenção, deve ser esclarecido aos interessados de imóveis encravados em áreas de preservação permanente, a necessidade de providenciar junto ao município uma rede de tratamento de esgoto (saneamento básico instalado ou caixa de biodigestor).

 

[1] MARCELO ABELHA RODRIGUES. Direito ambiental esquematizado® (Locais do Kindle 3980-3983). Saraiva Educação. Edição do Kindle.

[2] KELSEN, Hans. Teoria Pura do Direito. 7ed. São Paulo: Martins Fontes, 2006. p. 228 e 229.

[4] MARCELO ABELHA RODRIGUES. Direito ambiental esquematizado® (Locais do Kindle 5519-5522). Saraiva Educação. Edição do Kindle.

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 é procurador do Estado do Espírito Santo e especialista em Direito Tributário pela FGV/MMurad.

Revista Consultor Jurídico, 24 de maio de 2020, 18h27

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