A atuação da CGU no combate à corrupção na pandemia

No dia 13 de abril de 2020, a Controladoria-Geral da União (CGU) publicou a Prestação de Contas do Presidente da República para o exercício de 2019 (Prestação de Contas).[1] O documento contempla diversos aspectos da atuação governamental naquele ano e tem como objetivo apresentar ao Poder Legislativo e à sociedade os principais resultados de sua gestão.[2]

A Prestação de Contas mostra que o acordo de leniência continua sendo uma das principais ferramentas utilizadas pela CGU no combate à corrupção. Não por outro motivo que, com o intuito de reforçar a importância do instituto, em 2019, foi criada a Diretoria de Acordos de Leniência, equipe com função específica de supervisionar a negociação e o monitoramento dos acordos.

Além disso, cabe ressaltar que, no ano passado, a CGU firmou cinco acordos de leniência[3], prevendo pagamento de mais de R$ 7,5 bilhões a título de multas e ressarcimentos a entidades lesadas.[4] Desde a entrada em vigor da Lei nº 12.846/2013, a Controladoria celebrou 11 acordos de leniência, que estabeleceram o pagamento de mais de R$ 13,6 bilhões. É interessante observar que quase metade do número de acordos e aproximadamente 55% do valor total dos compromissos assumidos até hoje são relativos ao ano de 2019.

Espera-se que 2020 também seja marcado por um número significativo de acordos de leniência, isso porque há mais de 20 negociações em curso na CGU — sendo que dez delas iniciadas em 2019.[5] Vale lembrar que o número de acordos celebrados anualmente, assim como o valor dos compromissos assumidos pelas empresas, cresce desde de 2017, quando foi firmado o primeiro acordo com o Grupo UTC.[6]

Merece destaque também a importância dada pela CGU aos programas de integridade no âmbito das negociações de acordos de leniência. Em 2019, a Controladoria avaliou programas de integridade em 14 processos de negociação e impôs o aprimoramento de programas em todos os acordos firmados naquele ano.[7] Além disso, a Controladoria realizou duas visitas técnicas para verificação in loco do cumprimento das medidas de integridade relativas aos acordos celebrados com UTC e Odebrecht.[8]

Esse último ponto é relevante porque, embora a possibilidade de visitas por parte da CGU esteja prevista na maior parte dos acordos firmados até hoje, a Controladoria não vinha adotando esta prática de maneira constante. Considerando o comportamento da autoridade em 2019, assim como a recente instituição de diretoria especializada para o monitoramento de acordos, a tendência é que, daqui para frente, visitas técnicas in loco por parte da CGU sejam cada vez mais frequentes.

Um outro aspecto a ser observado na Prestação de Contas se refere ao aumento dos números de operações especiais, dos procedimentos administrativos de responsabilização e dos valores das sanções administrativas aplicadas pela CGU.

No ano passado, a Controladoria realizou 58 operações especiais em conjunto com diversos órgãos da Administração Pública visando à investigação de atos de corrupção. Em comparação com o ano de 2018, houve um aumento de quase 50% no número total de operações realizadas, que passou de 39 em 2018 para 58 em 2019.[9] Dentre as 58 operações especiais deflagradas pela CGU, 28% delas envolveram fraudes na área de saúde, 21% na educação, 5% em transportes e o restante em diversas outras áreas.[10] Apesar de não ser possível garantir que a CGU continuará dando atenção aos mesmos setores da economia, espera-se que essas áreas sejam alvos constantes de investigação em 2020. O setor de saúde, por exemplo, tem sido um dos principais focos da CGU desde que começou a realizar operações especiais em 2003.[11] O grau de atenção para esse setor deverá ser ainda maior em virtude de potenciais desvios e fraudes derivados de ações no combate à Covid-19.

Não por acaso, a primeira operação realizada pela CGU no contexto da pandemia foi exatamente na área de saúde. No dia 23 de abril de 2020, a Controladoria realizou ação contra irregularidades em processos de inexigibilidade de licitação realizados pela Prefeitura de Aroeiras, na Paraíba. Os contratos públicos tinham como objeto a aquisição de livros e cartilhas, no valor aproximado de R$ 580 mil, destinados a campanhas educativas da Secretaria Municipal de Saúde, tendo como um dos temas o enfrentamento da crise sanitária causada pelo novo coronavírus.[12]

A Prestação de Contas aponta, ainda, que, em 2019, a CGU instaurou o maior número de procedimentos administrativos de responsabilização em um único ano desde a criação do instituto, 267 no total. Além disso, foram aplicadas 37 multas por atos de corrupção, no valor aproximado de R$ 11,28 milhões. Apesar do número de multas aplicadas em 2019 ter sido um pouco menor se comparado com número do ano anterior (em 2018, a CGU aplicou 39 multas), o valor total das multas em 2019 superou em mais de 230% aquele de 2018 (cerca de R$ 3,35 milhões).[13]

Outro ponto de destaque diz respeito aos investimentos feitos pela CGU no aprimoramento de suas técnicas de investigação. Em 2019, a Controladoria capacitou servidores na detecção de fraudes e aprofundou o uso de sistemas e ferramentas de investigação, inclusive com a utilização de aprendizagem de máquina (machine learning).[14] Além disso, a CGU estabeleceu parcerias em âmbito internacional com o objetivo de desenvolver cursos de capacitação na área de contabilidade e trocar informações e experiências sobre boas práticas na promoção da integridade.[15]

O exposto acima demonstra que a CGU se manteve bastante ativa ao longo do ano de 2019 no combate à corrupção. Espera-se que a tendência seja a mesma em 2020. Na verdade, não seria arriscado dizer que a crise causada pela Covid-19 contribuirá para o aumento do número de investigações, não obstante eventuais limitações operacionais que o temporário isolamento social poderá acarretar.[16]

É esperado que as dificuldades impostas pela pandemia gerem pressões para que empresas mantenham certo nível de atividade de forma a evitar demissões e/ou quedas bruscas de faturamento. Por essa razão, algumas delas podem optar por fazer cortes em seus programas de integridade ou correr mais riscos na esperança de não comprometer o fluxo de caixa. Isso fará com que essas empresas fiquem mais expostas a ilícitos de corrupção eventualmente praticados por funcionários ou parceiros.

Nesse cenário de crise, outro fator a ser destacado diz respeito à flexibilização temporária pelo Governo Federal de regras de contratação pública, inclusive com a previsão em alguns casos de inexigibilidade de licitação para aquisição de bens, serviços e insumos.[17] Essas medidas, todavia, não devem ser vistas como eventual mitigação da responsabilidade das empresas durante o período de crise. Não há “salvo-conduto” para atos de corrupção, sejam eles decorrentes da recente flexibilização de regras de contratação ou não. Ressalte-se que a CGU tem estado bastante atenta a eventuais condutas oportunistas durante a pandemia da Covid-19 – principalmente no contexto de doações e contratos públicos – e tem adotado algumas medidas específicas para o monitoramento de potenciais ilícitos, tais como a criação de canal de denúncias exclusivo[18] e a elaboração de cartilha com orientações sobre medidas de integridade a serem adotadas por empresas em suas operações junto ao setor público.[19]

A Prestação de Contas demonstra o crescente amadurecimento da CGU na responsabilização de entes privados no combate à corrupção. Esses dados somados ao ambiente fértil para o cometimento de atos de ilícitos trazido pela crise causada pela pandemia da Covid-19 são fatores que definitivamente contribuirão para que a Controladoria mantenha ou até mesmo intensifique suas atividades de investigação, apuração e punição de atos de corrupção no ano de 2020.