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Opinião

O sistema de controle na Administração Pública em tempos de pandemia

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Em tempos atuais, não se fala mais em outro assunto a não ser o novo coronavírus. Vários entes federativos tomando medidas necessárias para o enfrentamento da pandemia, o que se dá comumente através de decretos do Poder Executivo. Medidas de privação no setor econômico e no direto de ir e vir dos cidadãos, tudo isso embasado em um dos principais e mais importantes direitos previstos em nossa Constituição Federal: a saúde pública [1].

Daí vem a necessidade, também, de compras emergenciais e urgentes, além da concretização de políticas públicas de assistência social para os mais necessitados. Necessidade de utilização de recursos públicos, cujos orçamentos já se encontravam pré-estabelecidos nas leis orçamentárias, além de outros com destinação já definida pelo próprio legislador [2].

Entre os gestores brasileiros, encontram-se aqueles mais preocupados com a regularidade do dispêndio do erário público, obedecendo fielmente as regras traçadas nas mais variadas legislações brasileiras, mesmo que isso acarrete uma indesejável demora, fruto da burocracia procedimental existente na terra brasilis. Há, por outro lado, aqueles que agem no impulso da necessidade pública, relativizando regras para minorar os efeitos drásticos de uma pandemia existente. Por fim, há os que se utilizam da situação emergencial para cometer atos corruptos, ímprobos e criminosos, tornando a crise ainda maior na Administração Pública, principalmente porque, queira ou não, retirar-se-á dinheiro público destinado ao enfrentamento da pandemia para satisfações de interesses pessoais, algo que agrava ainda mais a referida conduta.

É por conta destas variantes que, em tempos atuais, cabe ao poder público agir com celeridade para solucionar situações extremas que dizem respeito à vida de milhares de pessoas, mas ao mesmo tempo cabe a ele se preservar para tomada de decisões adequadas aos valores da moralidade e eficiência previstos na legislação (infra)constitucional.

Quando o contexto pandêmico findar, de uma coisa estejamos certos: todas as ações serão escrutinizadas sob uma nova óptica, em que serão criados paradigmas que, oportunamente, flexibilizarão burocracias frente às emergências necessárias diante da proteção da vida e da dignidade da pessoa humana. Entretanto, ainda não estão disponíveis esses paradigmas, sendo recomendável uma gestão acurada do patrimônio e da moralidade públicos.

A atual situação certamente embasará a aplicação dos novos dispositivos elencados na Lei de Introdução às normas do Direito Brasileiro, isto é, "na interpretação de normas sobre gestão pública, serão considerados os obstáculos e as dificuldades reais do gestor e as exigências das políticas públicas a seu cargo (...)." (artigo 22) [3].

Convém destacar, no entanto, que deve o administrador público reforçar os instrumentos de controle da máquina administrativa, com incremento da transparência, da prestação de contas e do controle social. Para tanto, os órgãos de controle interno e externo já vêm expedindo notas e orientações técnicas capazes de embasar o gestor na tomada de suas decisões, além de gerenciar, na medida do possível, as crises advindas dos procedimentos de exceção (contratações/compras diretas, remanejamento de recursos, contratações temporárias, etc.).

Por outro lado, há hipóteses em que o gestor público encontrará obstáculos legais para a consecução de seus objetivos. É por essa razão que já existem diversos julgados no país afora, autorizando medidas antes vedadas. O próprio ministro Gilmar Mendes, em texto publicado em meados de abril, resgatou a ideia da jurisprudência de crise, exigindo dos tribunais especialmente do Supremo Tribunal Federal uma abertura hermenêutica da jurisdição constitucional à compreensão e conformação da realidade econômica e social experimentada [4].

Na seara administrativa, os Tribunais de Contas também vêm recebendo consultas das mais variadas dos gestores públicos, sendo mais um mecanismo de controle dos atos de gestão.

D'outra banda, durante a pandemia, vários atos previstos na Lei de Improbidade Administrativa (Lei nº 8.429/1992), infelizmente, podem ser praticados pelos gestores públicos, caso proceda com irresponsabilidade e ilegalidade, mesmo havendo, em certas ocasiões, resquícios de boa-fé para minorar a crise atual. Entre as condutas passíveis de serem praticadas, destacam-se as seguintes:

— Doar bens, rendas, verbas ou valores do patrimônio de qualquer das entidades mencionadas no artigo 1º da referida lei, sem observância das formalidades legais e regulamentares aplicáveis à espécie;

— Permitir ou facilitar a aquisição ou locação de bem ou serviço por preço superior ao do mercado;

— Realizar operação financeira sem observância das normas legais e regulamentares ou aceitar garantia insuficiente ou inidônea;

— Conceder benefício administrativo ou fiscal sem a observância das formalidades legais ou regulamentares aplicáveis à espécie;

— Frustrar a licitude de processo licitatório ou de processo seletivo para celebração de parcerias com entidades sem fins lucrativos, ou dispensá-los indevidamente;

— Ordenar ou permitir a realização de despesas não autorizadas em lei ou regulamento;

— Liberar verba pública sem a estrita observância das normas pertinentes ou influir de qualquer forma para a sua aplicação irregular;

— Praticar ato visando a fim proibido em lei ou regulamento ou diverso daquele previsto, na regra de competência;

— Negar publicidade aos atos oficiais;

— Deixar de prestar contas quando esteja obrigado a fazê-lo;

— Transferir recurso a entidade privada, em razão da prestação de serviços na área de saúde sem a prévia celebração de contrato, convênio ou instrumento congênere.

Nessa senda, a atuação dos órgãos de controle nunca foi tão importante, iniciando-se pela atuação preventiva e orientadora da própria Administração Pública, o que se dá através de atos de controle interno (lato sensu[5], complementando-se mediante um órgão especializado no acompanhamento dos atos administrativos e de gestão, que normalmente é a controladoria/auditoria.

Aliada à crise atual existente está o diagnóstico da corrupção no Brasil. Segundo o historiador José Murilo de Carvalho [6], houve três mudanças importantes na expressão "corrupção":

a) Mudança semântica: o foco das acusações de corrupção, a partir de 1945, eram os indivíduos e os políticos, enquanto que no Império e na Primeira República se referiam ao sistema;

b) Mudança de dimensão: o crescimento do Estado e o seu caráter despótico, principalmente durante o regime militar, resultaram no incremento da corrupção, havendo uma grande ampliação das práticas clientelistas e patrimonialistas; e

c) Mudança na reação: a reação tem adquirido força na classe média, sem o apoio, muitas vezes, dos setores sociais que se localizavam acima e abaixo dela, o que resultava, respectivamente, na lucratividade de seus negócios e por políticas sociais.

Assim, o combate a qualquer ato de corrupção deve, principalmente na presente situação pandêmica, passar por uma série de transformações culturais, institucionais e, sobretudo, morais, havendo a necessidade de implementação dos instrumentos de controle da máquina administrativa, aperfeiçoamento da transparência e controle social. Para tanto, no plano teórico-normativo, há a Lei nº 8.429/1992 (Lei de Improbidade Administrativa), a Lei nº 12.846/2013 (Lei Anticorrupção), a Lei nº 1.079/1950 e o Decreto-Lei nº 201/1967 (que definem os denominados crimes de responsabilidade), a Lei nº 9.504/1997 (que enumera condutas vedadas em ano eleitoral), etc.

 

[1] Segundo o artigo 196 da Constituição Federal, “a saúde é direito de todos e dever do Estado, garantido mediante políticas sociais e econômicas que visem à redução do risco de doença e de outros agravos e ao acesso universal e igualitário às ações e serviços para sua promoção, proteção e recuperação”.

[2] Exemplo disso são os recursos oriundos das multas de trânsito, da Contribuição para Custeio da Iluminação Pública – COSIP, além de tantos outros dos fundos criados por lei.

[3] Dispositivo incluído pela Lei nº 13.655/2018.

[5] Atos de controle interno, aqui, se referem ao conjunto coordenado de medidas adotadas pelo Poder Público para salvaguardar seu patrimônio, conferindo com exatidão e fidedignidade os procedimentos administrativos.

[6] CARVALHO, José Murilo de. Passado, presente e futuro da corrupção brasileira. Corrupção: ensaios e críticas. Belo Horizonte: UFMG, 2008, p. 237-241.




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 é controlador-geral do município de Santa Rita (PB), sócio do escritório Dias, Galvão e Gadelha Advogados Associados, vice-presidente da Comissão de Combate ao Nepotismo e à Improbidade Administrativa da OAB-PB, pós-graduado em Direito Público e em Direito Processual Civil, professor de curso de pós-graduação, palestrante e ex-procurador de município.

Revista Consultor Jurídico, 11 de maio de 2020, 12h01

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