Os municípios podem contrariar os estados e reabrir o comércio?

O avanço da contaminação causada pela Covid-19 no Brasil provocou pânico nas pessoas e acendeu a necessidade de os entes federativos adotarem medidas para fins de prevenção e enfrentamento à pandemia. Porém, não houve uniformidade na edição dos administrativos; pelo contrário, os decretos foram publicados com restrição às atividades essências, em uns casos, e o funcionamento em quase totalidade das atividades comerciais, em outros.

Por conseguinte, as restrições impostas pelos estados e municípios ocasionaram um convulsionamento do mercado financeiro nacional e, por consequência, queda de ativos e desemprego. Com isso, o setor empresarial iniciou uma pressão aos chefes do executivo para flexibilizarem o funcionamento das atividades em alinhamento ao desejo do presidente da República, o qual defende o isolamento vertical (distanciamento seletivo).

Devido a essa súplica do setor econômico, o novo ministro da Saúde, Nelson Teich, informou no dia 22 de abril que o Governo Federal prepara uma diretriz com objetivo de orientar municípios e estados na flexibilização do distanciamento social [4]. Mas, antes disso, decretos estão sendo editados, pelo ente municipal, com as flexibilizações, e muitas das medidas estão em desacordo com as regras estaduais.

À luz da Constituição Federal [5], o artigo 24, XII, dispõe sobre a competência de União, estados e Distrito Federal em legislar sobre a defesa da saúde; e o 23, II, sobre a competência comum entre todos os entes para cuidar do assunto. Além disso, a própria Lei 13.979/2020, no caput do artigo 3º, prevê que, para enfrentamento da emergência de saúde pública, as autoridades poderão adotar medidas no âmbito de suas competências.

Nesse contexto, a repartição de competências entre todos os entes para o enfrentamento do novo coronavírus foi reconhecida por medida cautelar deferida em março pelo ministro Marco Aurélio e, por unanimidade, referendada pelo Supremo Tribunal Federal (STF) no dia 15 de abril [6]. A corte reconheceu que as medidas adotadas pelo Governo Federal, por meio da Medida Provisória 926/2020, não afastam a competência concorrente, nem a tomada de providências normativas e administrativas pelos estados, pelo Distrito Federal e pelos municípios.

O STF decidiu sobre situações de regras mais protetivas criadas pelos estados e municípios no combate à Covid-19. Todavia, os municípios, aos poucos, vêm determinando à reabertura do comércio, ampliando, em alguns casos, as exceções das atividades comerciais previstas nos decretos estaduais.

Em regra, havendo conflitos entre as decisões administrativas, devem prevalecer as decisões estaduais sobre as municipais. Como destaca Ingo Wolfgang Sarlet [7]: "O caráter suplementar da legislação municipal, em caso de conflito deve prevalecer a legislação federal ou estadual, de tal sorte que a superveniência de lei estadual ou federal contrária à lei municipal suspende a eficácia da última".

Em uma análise sistemática da Lei 13.979/2020 e do Decreto 10.282/2020 [8], fica claro que os demais entes federativos, ao decretarem isolamento social, ficam condicionados a determinações com base em fundamentos científicos e estatísticas. E, em caso dos termos editados pelo ente municipal, que autoriza atividades vedadas em âmbito estadual, fere tanto a lei de âmbito federal como o decreto estadual.

Em alguns estados, a exemplo do Rio Grande do Sul, o governo permitiu que as prefeituras reabram o comércio das cidades do interior, o que exclui a Região Metropolitana de Porto Alegre e a Serra Gaúcha. O governador usa como critério o boletim epidemiológico que aponta a incidência da doença nessas cidades. Nesse caso, o estado flexibilizou os locais em que estão permitidos o retorno das atividades.

No entanto, no estado de Sergipe, municípios destoam do Decreto Estadual 40.576 [9] ao adotar medidas mais brandas de enfrentamento à Covid-19. No município de Ribeirópolis, o Decreto nº 85/2020 atualizou as medidas com a reabertura de alguns setores do comércio, contrariando o decreto do governo estadual.

Em casos submetidos ao STF, a corte tem entendimento que a competência dos municípios para legislar sobre assuntos de interesse local — com base na CF, no artigo 30, I — não afasta a incidência das normas estaduais e federais expedidas com base na competência concorrente, conforme a SS nº 5.369 [11].

Concluímos que, no que tange ao ente municipal, a saída progressiva do distanciamento social deve ser realizada em reciprocidade com o estado-membro. Pois, em se tratando da proteção do direito à vida e à saúde (artigos 5º, caput, 6º e 196 da Constituição Federal), devem ser adotas as medidas com maior nível de amparo aos direitos fundamentais. Destarte, a mudança de estratégia deve trazer segurança, bem como evitar o conflito entre os decretos.

[1] Recomendações do Conselho Nacional de Saúde. Disponível em: https://conselho.saude.gov.br/recomendacoes-cns/1112-recomendac-a-o-n-022-de-09-de-abril-de-2020

[2] Lei nº 13.979, de 6 de fevereiro de 2020. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2019-2022/2020/lei/L13979.htm

[3] Medida Provisória nº 926. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2019-2022/2020/Mpv/mpv926.htm

[4] Teich prepara "saída progressiva, estruturada e planejada" da quarentena. Disponível em: https://veja.abril.com.br/politica/teich-prepara-saida-progressiva-estruturada-e-planejada-da-quarentena/

[5] BRASIL. [Constituição (1988)]. Constituição da República Federativa do Brasil: promulgada em 5 de outubro de 1988.

[6] ADI 6341. Disponível em: http://portal.stf.jus.br/processos/detalhe.asp?incidente=5880765

[7] SARLET, Ingo Wolfgang; MARINONI; Luiz Guilherme; MITIDIERO, Daniel. Curso de Direito Constitucional, 8. Ed. São Paulo: RT, 2019.

[8] Decreto 10.282/2020. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2019-2022/2020/decreto/D10282.htm

[9] Decreto nº 40.576. Disponível em https://www.se.gov.br/uploads/download/midia/18/6c027e40e5739027fa81174ab5d0e9c7.pdf

[10] Decreto nº 40.576. Disponível em: https://www.ribeiropolis.se.gov.br/Handler.ashx?f=diario&query=855&c=952&m=0

[11] Suspensão de Segurança (SS) 5369. Disponível em http://portal.stf.jus.br/processos/detalhe.asp?incidente=5894195