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Os processos nos Tribunais de Contas podem tramitar 'para sempre'?

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No julgamento do RE 636.886/AL, o STF fixou a tese de que "é prescritível a pretensão de ressarcimento ao erário fundada em decisão de Tribunal de Contas".

Para o Supremo, as decisões dos Tribunais de Contas, na condição de títulos executivos, prescrevem em cinco anos em caso de não ser empreendida a devida cobrança dos valores nelas referidos.

Mas e quanto ao prazo para o julgamento dos processos que tramitam nos Tribunais de Contas? Há algum prazo para que tais órgãos exerçam o direito de punir e aplicar penalidades? Submetem-se tais processos a prazos prescricionais como ocorre em outros processos administrativos?

Tais dúvidas não encontram respostas no julgamento do RE 636.886/AL. Pelo menos não de forma direta e expressa, diga-se. Entretanto, o STF deu alguns indicativos sobre as bases em que pode se dar essa discussão no futuro.

Veja, atualmente, o entendimento do TCU é o de que em seus processos é possível incidir não só a prescrição da pretensão punitiva (contada da data da irregularidade) como também a chamada prescrição intercorrente (que é aquela que incide sobre o trâmite processual).

O TCU entende que a prescrição afeta seus processos caso não haja o exercício do poder de punir por um prazo de dez anos, haja vista o prazo geral de prescrição previsto no Código Civil.

Todavia, o TCU mitiga bastante a aplicação da prescrição intercorrente e da prescrição punitiva como um todo, aplicando diversas hipóteses para interromper ou suspender o seu fluxo (e, portanto, reiniciar ou parar a contagem do prazo prescricional), citando-se como exemplos os atos que ordenem a citação, a audiência ou oitiva da parte e quando a parte apresenta elementos adicionais de defesa.

Acrescente-se por fim que o TCU entende que, mesmo nas hipóteses em que haja o reconhecimento da prescrição da pretensão punitiva, tal fato não implica o afastamento do débito e não impede as contas sejam julgadas irregulares.

Nos Tribunais de Contas locais (TCEs, TCs dos municípios e TCMs), salvo situações pontuais, o tratamento é idêntico ao conferido pelo TCU ou pior, sendo por vezes um tratamento casuístico (que é insular, pontual e irrepetível) ou obscuro (dada a dificuldade de acesso às suas jurisprudências).

Voltando ao julgamento do RE 636.886/AL, vamos destacar dois pontos do entendimento do STF que têm potencial para impactar o atual entendimento sobre a incidência de prescrição nos processos dos Tribunais de Contas.

O primeiro ponto é o de que o STF entendeu que o julgamento nos processos de análises e exames de contas conduzidos pelos Tribunais de Contas no exercício do controle externo constitui-se numa atividade eminentemente administrativa. Já o segundo ponto é o de que o STF apontou que nos Tribunais de Contas os julgamentos dos processos se dão "sem as garantias do devido processo legal", vez que neles não se permite o contraditório e ampla defesa efetivos.

Pois bem, considerando que na visão do Supremo os processos que tramitam no Tribunais de Contas são processos administrativos, é preciso tratá-los como são tratados todos os demais processos que são tutelados pelo Direito Administrativo sancionador, no qual, além da prescritibilidade ser a regra, a prescrição é quinquenal e não decenal.

No Direito Administrativo sancionador, na ausência de normas específicas sobre prescrição, como por exemplo as Leis nºs 6.437/77 e 9.873/99, tradicionalmente sempre se defendeu a aplicação do Decreto nº 20.910/32 que disciplina a prescrição quinquenal dos créditos da Fazenda Pública, e não a aplicação do Código Civil e seu prazo prescricional decenal.

Considerando ainda que o STF apontou que nos processos que tramitam nos Tribunais de Contas não se permite o contraditório e ampla defesa efetivos, é irrazoável permitir que o prazo da prescrição punitiva e da prescrição intercorrente que venham a incidir em um processo que tramite em condições tão desfavoráveis seja de dez, e não de cinco anos.

Quem milita junto aos Tribunais de Contas sabe que há infelizmente uma tendência à eternização dos feitos que é fortemente influenciada pela complexidade das matérias, pelo volume das informações analisadas e pela falta de pessoal, mas que também está calcada na crença da imprescritibilidade do ressarcimento aos danos ao erário.

Sob qualquer ótica aceitável, a situação dos jurisdicionados dos Tribunais de Contas, que não raro passam muitos anos sob suspeita, no aguardo de um desfecho de um processo que tramita nas palavras do STF  "sem as garantias do devido processo legal", é inaceitável.

Veja, os processos que tramitam junto aos Tribunais de Contas são penaliformes, mas trazem bem menos garantias que os processos penais, haja vista que na seara penal o inquérito (onde são produzidas as provas), a denúncia (onde são apresentadas as acusações) e as decisões (sejam elas cautelares ou definitivas) são produzidos por órgãos diferentes, ao passo que nos Tribunais de Contas a instrução, a acusação e a decisão (num processo que via de regra não permite a produção de provas periciais ou testemunhais) cabem a um único órgão.

As premissas lançadas pelo STF no RE 636.886/AL demandam uma necessária revisão das atuais regras sobre prescrição nos Tribunais de Contas, devendo os seus processos serem submetidos a prescrição quinquenal que atinge as punições aplicadas nos demais processos administrativos em geral e devendo a prescrição encerrar, também nos Tribunais de Contas, o direito de punir da Administração por completo, impedindo que em processos em que houve a incidência da prescrição as contas sejam declaradas irregulares ou que sejam imputados débitos (vez que nesse último caso ainda restariam o Ministério Público e os órgãos e entidades eventualmente lesados com legitimidade para buscar o ressarcimento).

O fato é que, após o julgamento do RE 636.886/AL, não é mais possível tratar os processos que tramitam nos Tribunais de Contas como uma categoria sui generis apartada dos demais processos submetidos ao Direito Administrativo sancionador, principalmente após a constatação das suas deficiências em prezar pelas garantias do contraditório e da ampla defesa. Em tal cenário, permitir com que os Tribunais de Contas gozem de regras que praticamente impedem a ocorrência da prescrição em seus processos é lançar seus jurisdicionados para fora do abrigo que lhes deveria ser conferido pela Constituição Federal.

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 é advogado no escritório Mello Pimentel Advocacia, membro da Comissão de Direito à Infraestrutura da OAB-PE e especialista em Direito Público.

Revista Consultor Jurídico, 26 de junho de 2020, 7h20

Comentários de leitores

2 comentários

Gostaria de ver o ARTICULISTA abordando OUTRO TEMA...

Felipe Costa - Advogado Ceará (Advogado Autônomo - Trabalhista)

Trata-se de um tema ligado ao que foi escrito neste artigo, porém com foco voltado para a possibilidade jurídica (ou não) de os atos da "fase interna" (termo esse que tecnicamente sofre de cientificidade, visto que o controle interno em nada pode ser equiparado ao controle externo exercido pelo TCU) possuírem força de interrupção da prescrição.

É que, nos TRF's, está ganhando força essa tese, justamente porque se trata de uma tese que burla esse "cerco" que ultimamente o STF vem fazendo em relação aos desmandos interpretativos existentes no TCU e no Judiciário.

Como uma espécie de darwinismo interpretativo, a sanha punitivista e moralista impregnada em boa parte do Judiciário vem considerando como hipótese legal de interrupção da prescrição os atos praticados na tal "fase interna" (as aspas sempre serão necessárias, pois, repito, esse termo é tecnicamente equivocado, pois a tomada de contas especial só é promovida no seio de um único órgão: o TCU, que possui atribuição constitucional de promover o controle externo, julgamento de contas e aplicação de penalidades, ações estas não atribuídas ao controle interno).

Bem pontuado Felipe

Aldem Johnston B. Araújo (Advogado Associado a Escritório - Administrativa)

Irei me debruçar futuramente no assunto após a sua provocação.

Lembrando que, nos termos da jurisprudência do TCU, a tal "fase interna" não permite contraditório e ampla defesa: "A fase interna da tomada de contas especial, a cargo do tomador de contas, constitui procedimento inquisitório de coleta de provas, assemelhado ao inquérito policial, no qual não se tem uma relação processual constituída, nem há prejuízo ao responsável. O estabelecimento do contraditório nessa fase não é obrigatório. A garantia ao direito à ampla defesa e ao contraditório se dá na fase externa da tomada de contas especial, que se inicia com a autuação do processo junto ao TCU e finda com o julgamento." (Acórdão 3083/2007-Segunda Câmara)

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