Parcela superpreferencial alimentar devida pela Fazenda e a resolução CNJ nº 303

Após longo período de instabilidade normativa, o Conselho Nacional de Justiça, no final de 2019, publicou a Resolução 303, destinada a disciplinar expedição, gestão e pagamento das requisições judiciais previstas no artigo 100 da Constituição Federal, revogando expressamente a antiga Resolução CNJ nº 115/2010.

A nova resolução, em vigor desde 1º de janeiro deste ano, em bom momento aprovada, é fruto do trabalho do Fórum Nacional de Precatórios (Fonaprec), órgão instituído [1] pelo CNJ para promover estudos, propor medidas e ações coordenadas para permitir a regularização dos pagamentos pelos entes públicos, garantindo a efetividade da prestação jurisdicional e o respeito ao Estado democrático de Direito.

A Resolução CNJ nº 303/2019 atendeu ao anseio de tribunais, devedores, advogados e credores, dando-lhes norte seguro para o pagamento das requisições judiciais em seus 87 artigos, por meio dos quais foram atualizadas as rotinas instituídas numa época em que ainda se tentava bem compreender e executar as alterações trazidas pela EC nº 62/09, colmatando as lacunas da Resolução CNJ nº 115.

Verdadeiro código regulamentar de precatórios, tamanha a multiplicidade de temas e assuntos nela compilados, destacam-se em seu texto as regras que evidenciam os parâmetros da atual execução do regime especial instituído pela EC nº 99/17 (artigos 51 a 79); os índices de correção monetária e juros sobre o valor dos precatórios (artigos 21 a 25); e a disciplina da aplicação de sanções aos entes devedores, seja para aqueles sujeitos ao regime ordinário de pagamentos (artigo 100 da CF), seja para aqueles sob jugo do regime especial (artigos 101 a 105 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias — ADCT — e artigos 19 e 20 e artigos 66 a 71). A cessão, a compensação e a penhora de precatórios também mereceram atenção, tendo sido ainda dada ênfase à necessidade de transparência na gestão e nos pagamentos a cargo dos tribunais (artigos 80 a 85).

Contudo, ainda que se reconheça a importância dos temas destacados, a maior contribuição que a nova resolução prestou à gestão dos débitos fazendários foi o disciplinamento conferido ao pagamento da parcela superpreferencial do crédito alimentar, instituído à luz da expressa autorização do artigo 100, §2º, da Constituição Federal em favor de credores idosos, doentes graves e com deficiência e de seus sucessores hereditários.

Para explicar o novo regramento, e evidenciar a sua indiscutível constitucionalidade, necessário firmar breve digressão sobre a previsão na Constituição das duas requisições judiciais de pagamento disponíveis, a natureza do crédito e sobre o tratamento excepcional dado pelo constituinte reformador ao pagamento da chamada superpreferência.

Ao sagrar-se vencedor em demanda judicial contra a Fazenda, por decisão da qual não caiba mais recurso, é necessário iniciar nova etapa processual denominada cumprimento de sentença, ao final da qual, sendo o direito obtido de caráter pecuniário, o exequente terá direito a ver expedida em seu favor uma requisição judicial, no cumprimento da qual o ente público finalmente deverá pagar o valor devido.

O precatório por muito tempo figurou como a única requisição a ser expedida para esse fim, até o surgimento da requisição judicial criada para a liquidação de débitos previdenciários de pequena monta, popularizada como RPV, nos casos em que o valor da execução era inferior ou igual ao montante definido como obrigação de pequeno valor.

A obrigação de pequeno valor nada mais é que a unidade financeira definida em lei pelo ente devedor, cujo pagamento se dá com dispensa do regime de precatório. Sua liquidação deve ocorrer a partir da expedição da requisição judicial mais simplificada, enviada pelo juiz diretamente ao ente devedor, que terá o prazo de até dois meses, e sob pena de sequestro, para cumprir a obrigação.

Essa forma mais célere, simplificada e efetiva de pagamento recebeu o status constitucional de exceção ao regime do precatório com a EC nº 20/98 [2], que ratificou no texto da Carta Magna as sucessivas alterações feitas à Lei nº 8.213/91, e a leis posteriores, com o fim de agilizar o pagamento de débitos fazendários de até determinado valor em favor de seus beneficiários.

Para garantir o adequado uso da nova requisição, prevenindo burla ao regime dos precatórios, a legislação ordinária instituiu a vedação do fracionamento do valor da execução, impondo que as partes só poderiam ter seus débitos pagos fora do precatório quando o valor executado fosse igual ou inferior àquele da obrigação de pequeno valor.

A regra hoje é princípio constitucional (§8º do artigo 100, CF), estando a partir dele definitivamente vedado fracionamento, repartição ou quebra do valor da execução feito a fim de que parte do total executado seja pago mediante a requisição judicial não precatorial.

É dizer: se o valor da execução superar o montante da obrigação de pequeno valor, o débito deverá ser pago integralmente mediante precatório, não podendo o exequente valer-se da RPV para receber, antes da liquidação desse mesmo precatório, parcela do valor executado. Essa, inclusive, é a concepção firmada há muito pelo STF quanto ao fracionamento e à sua proibição, a partir de leitura da regra constitucional cuja redação agora consta do §8º do artigo 100 da CF [3].

Em linhas gerais, o débito cuja satisfação persegue o credor na execução pode ter duas naturezas distintas: comum ou alimentar. Se fruto de salário, vencimento, provento, pensão, benefício previdenciário, indenização por morte ou invalidez, o débito terá natureza alimentar, dizendo-se comum os demais, ou seja, aqueles com constituição ou origem diversa.

Em razão de sua natureza, a Constituição conferiu ao crédito alimentar preferência de pagamento sobre aqueles de natureza comum, garantindo que sua liquidação sempre preceda a dos créditos não alimentares. É por essa razão que os precatórios contendo créditos alimentares são posicionados, em cada exercício, sempre à frente dos precatórios ditos comuns, na lista de ordem cronológica.

Com a edição da EC nº 62/09, contudo, criou o constituinte derivado, entre a categoria dos créditos alimentares, os créditos ditos superpreferenciais, como tal definidos no §2º do artigo 100 da CF. Estes nada mais são do que uma fração do crédito alimentar, de valor até o triplo da obrigação de pequeno valor, ao qual foi conferida preferência de pagamento sobre todos os demais créditos (alimentares não superpreferenciais e comuns) em razão de condição personalíssima do exequente dele titular: para fazer jus à superpreferência na liquidação, o credor deve ser pessoa vulnerável, como tal tida aquela com 60 anos de idade ou mais, diagnosticada com doença grave ou com deficiência.

Para assegurar a efetividade desse direito, sabendo que não haveria outra forma de fazê-lo, acabou o constituinte autorizando, expressamente, o fracionamento do valor da execução. Afinal, nenhuma superpreferência teria de fato o credor, sobre parte do valor da execução, se essa fração fosse requisitada junto com o restante do crédito alimentar no precatório.

Vê-se, portanto, que a proibição de fracionamento de pagamento presente no §8º do artigo 100 da CF foi descartada para o credor alimentar vulnerável, já que, conforme expresso no §2º do mesmo dispositivo, o constituinte autorizou — para essa finalidade [4] — a expedição, em favor dos exequentes idosos, doentes graves ou com deficiência de uma requisição judicial distinta do precatório, de valor até o triplo da obrigação de pequeno valor, ficando o remanescente, se houver, a ser requisitado em precatório.

A inovação da EC nº 62/09 é realidade há uma década, mas somente agora se consolidou como importante meio de liquidação dos débitos fazendários, para quem dela mais precisa, ao disciplinar o artigo 9º da Resolução nº 303 do CNJ o pagamento da parcela em questão para o regime ordinário de pagamento de precatórios, corrigindo o tímido tratamento dado à matéria pela antiga Resolução nº 115/2010, editada quando ainda não conhecida toda a extensão das mudanças instituídas pelo constituinte reformador no final do ano de 2009.

Credores vulneráveis, não sendo fracionado o valor da execução a requisitar sob o jugo do regime do artigo 100 da CF, só recebiam a parcela alimentar em comento quando — e se — fosse paga a integralidade do precatório [5].

Essa situação, fruto do regramento instituído na norma administrativa anterior, acabava por anular o privilégio de pagamento conferido à parcela superpreferencial expressamente pelo constituinte, forçando os credores a aguardar (por mais urgente que fosse a questão de saúde ou a deficiência), no mínimo, por 18 meses, menor prazo de pagamento de um precatório regularmente expedido, sua liquidação. Foi exatamente essa situação que a Resolução CNJ 303 atualmente em vigor veio a corrigir.

Relevante destacar, por fim, que ao concretizar a autorização constitucional de fracionamento, com vista ao pagamento da parcela superpreferencial, a Resolução nº 303 não criou obrigação nova aos entes devedores, tampouco causou-lhes qualquer prejuízo. Tal medida, quando implementada, ao contrário do que se poderia pensar, não aumenta o valor da execução, mas apenas permite seja pago o que devido aos credores alimentares vulneráveis mediante duas requisições distintas, abatendo-se do precatório a expedir o que tiver sido pago de forma superpreferencial: o valor até o triplo da obrigação de pequeno valor será quitado em até dois meses, conforme requisição judicial autônoma, e o valor remanescente por precatório alimentar.

Assim, a Resolução CNJ 303, em relação ao crédito superpreferencial, presta relevante serviço ao concretizar a vontade do constituinte reformador em favor de credores vulneráveis, sendo que, mais ainda em tempo de pandemia, cumpre relevante função social.