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Avanços do Congresso e do STF no funcionamento do sistema eleitoral proporcional

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No Brasil, um dos exercícios de cidadania mais comuns é o de criticar o sistema político-eleitoral brasileiro. Alvo de constantes reformas, julgamentos e murmúrios desde a Constituição de 1988, o tema da reforma política nunca sai da pauta acadêmica, congressual e, no final das contas, do Supremo Tribunal Federal, que já julgou, em sede de controle concentrado de constitucionalidade, inúmeros aspectos de nossa complexa legislação eleitoral.

No início desse ano, pouco antes do estouro da pandemia que nos assola, o STF julgou duas ações diretas de inconstitucionalidade (ADI) que tratavam de questões bem específicas. A ADI 5.420, ajuizada pela Procuradoria-Geral da República, tinha como objeto a mudança trazida ao art. 109, incisos I, II e III, do Código Eleitoral (Lei n. 4.737/1965 - CE) pela Lei n. 13.165/2015. Já a ADI 5.920, ajuizada pelo Patriota (antigo Partido Ecológico Nacional), tratava da nova redação do art. 108 do CE, também realizada pelo art. 4º da Lei n. 13.165/2015.

Assim sendo, a intenção dessa curta análise e demonstrar os problemas de nosso sistema eleitoral proporcional e como as mudanças legislativas e as duas decisões do Supremo citadas podem influenciar no funcionamento das eleições brasileiras.

O sistema proporcional, independentemente de qual modelo a ser adotado, tem como principais objetivos assegurar que a diversidade de opiniões da sociedade esteja refletida na respectiva Casa Legislativa e garantir equidade matemática entre o voto do eleitorado e a representação parlamentar, tendo como principal virtude o fato de espelhar aritmeticamente no Legislativo as preferências da sociedade, procurando garantir correspondência entre os votos recebidos e o número de cadeiras dos partidos em uma eleição1.

Há, porém, críticas a esse tipo de sistema. Jairo Nicolau enfatiza que o sistema proporcional enfatiza demasiadamente a representação, em detrimento à possibilidade de o governo formar maioria no Legislativo. Dificilmente o sistema proporcional proporciona ao partido do governo a maioria absoluta de cadeiras no Legislativo, ocasionando a necessidade de formar maioria por meio de acordos pós-eleitorais para que uma base de sustentação parlamentar seja formada.

O sistema eleitoral para a escolha de candidatos aos cargos de vereador, deputado distrital, deputado estadual e deputado federal no Brasil é do tipo proporcional, conforme prevê o art. 45, caput da Constituição da República (CRFB) e os arts. 84 e 105 a 113 do CE. Utilizamos a fórmula da lista aberta, ou seja, cabe aos eleitores decidirem quais os candidatos de cada partido que ocuparão os postos conquistados pelas agremiações. No sistema de lista fechada, já proposto para vigorar no Brasil, os partidos, em convenção anterior ao período de propaganda eleitoral, escolheriam a sua ordem de candidatos, cabendo ao eleitor votar somente no partido, inexistindo a possibilidade de votar em um candidato individualmente.

O sistema de lista aberta, utilizado no Peru, Chile, Finlândia, Polônia e Brasil2, traz consequências ao sistema eleitoral como um todo, principalmente ao sistema partidário e ao financiamento das campanhas eleitorais. Apontava-se, até há pouco tempo, duas principais críticas ao modelo proporcional brasileiro: a possibilidade de coligações partidárias nesse tipo de sistema e a existência, na prática, de candidaturas individuais, ou seja, postulações eleitorais não plenamente ligadas aos partidos políticos que as patrocinam.

A possibilidade de partidos políticos coligarem-se para as eleições proporcionais, conforme previa o art. 105 do CE (derrogado parcialmente com a promulgação da Emenda Constitucional n. 97/2017), não era exclusividade do sistema brasileiro. Mas essa possibilidade apresentava uma singularidade: no Brasil, formava-se no momento da apuração dos votos uma única lista de candidatos da coligação, sendo os candidatos mais votados da coligação os que ocuparão as cadeiras conseguidas pela aliança partidária.

Jairo Nicolau apontava uma singularidade brasileira: a inexistência de um mecanismo intracoligação. Sem esse mecanismo, a distribuição de cadeiras entre os partidos pertencentes à coligação não tem qualquer relação com o número de votos obtido por cada partido3. Segundo a antiga regra brasileira (arts. 106 a 108 do CE), apesar da contribuição igual dos partidos para a votação da coligação, o que vale é a ordem de votação individual dentro da coligação.

Jairo Nicolau lembra-se de outro problema grave que tal sistema suscitava: com a possibilidade do voto na legenda, um eleitor pode votar na legenda para ajudar a eleger candidatos de seu partido. No entanto, na prática, o voto será contabilizado, se o partido participar de uma coligação na eleição proporcional, apenas para definir o total de cadeiras obtido pela coligação4. Fabiano Santos ressalta que o sistema brasileiro vigente pressupõe a existência de um sistema de partidos, eis que o voto dado por um eleitor a um determinado candidato contribui para a votação de um candidato do mesmo partido. Assim sendo, o eleitor não está apenas votando em seu candidato, mas também no partido a que o candidato é filiado5.

Tal regra permitia a distorção na proporcionalidade almejada pela CRFB, já que partidos que obtiveram expressiva votação podem eleger poucos ou até nenhum representante se estivessem em coligação. Muitos votos são, na prática, inutilizados ou têm seu valor diminuído com a antiga regra do Código Eleitoral.

Além do mais, as coligações proporcionais davam aos partidos menos representativos maiores possibilidades de conseguir vagas nas Casas Legislativas, pois se sozinhos teriam problemas para atingir o quociente eleitoral, coligando-se conseguiriam muito mais facilmente alcançar o quociente e talvez eleger algum de seus candidatos.

Havendo maior possibilidade de partidos pequenos conseguirem cadeiras na Câmara dos Deputados, esses partidos tinham maior tempo no horário partidário gratuito6e no horário eleitoral gratuito7. Também dispunham de maior verba no Fundo Partidário8, além de obter maior poder de barganha nas coligações para as eleições majoritárias pois tinham um tempo maior no horário eleitoral gratuito, quadro esse que incentiva ainda mais a criação de novos partidos inflando o sistema partidário brasileiro.

A EC n. 97/2017, porém, trouxe uma nova perspectiva ao sistema eleitoral brasileiro no ponto aqui debatido. O novo texto do § 1º do art. 17 da CRFB9 proíbe a realização de coligações partidárias nas eleições proporcionais (dessa forma, manteve-se a possibilidade de realização de coligações nas eleições majoritárias). O art. 2º da Emenda10, porém, determinou que essa vedação seria aplicada somente a partir das eleições de 2020. Assim sendo, o pleito vindouro será uma espécie de laboratório eleitoral a respeito desse ponto tão debatido pelos especialistas em suas críticas ao sistema proporcional brasileiro.

Outro fenômeno que caracteriza o sistema eleitoral proporcional de lista aberta brasileiro é a existência de candidaturas individuais. Assim, para ser eleito, não basta ao candidato somente que seu partido ou coligação consiga o maior número de votos.

Há a necessidade do candidato não só lutar contra os postulantes dos outros partidos, mas também concorrer diretamente contra seus colegas de partido. Se o candidato não estiver bem posicionado dentro da lista de votação de seu partido, ele terá poucas chances de ser eleito11.




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 é advogado e cientista Social. Professor do Instituto Brasiliense de Direito Público (IDP); doutor e mestre em Direito do Estado pela Universidade de São Paulo (USP); pós-graduado em Marketing Político e Propaganda Eleitoral pela USP; membro fundador da Academia Brasileira de Direito Eleitoral e Político (Abradep) e membro do Instituto Brasileiro de Direito Eleitoral (Ibrade).

Revista Consultor Jurídico, 6 de junho de 2020, 8h00

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