Avanços do Congresso e do STF no funcionamento do sistema eleitoral proporcional

No Brasil, um dos exercícios de cidadania mais comuns é o de criticar o sistema político-eleitoral brasileiro. Alvo de constantes reformas, julgamentos e murmúrios desde a Constituição de 1988, o tema da reforma política nunca sai da pauta acadêmica, congressual e, no final das contas, do Supremo Tribunal Federal, que já julgou, em sede de controle concentrado de constitucionalidade, inúmeros aspectos de nossa complexa legislação eleitoral.

No início desse ano, pouco antes do estouro da pandemia que nos assola, o STF julgou duas ações diretas de inconstitucionalidade (ADI) que tratavam de questões bem específicas. A ADI 5.420, ajuizada pela Procuradoria-Geral da República, tinha como objeto a mudança trazida ao art. 109, incisos I, II e III, do Código Eleitoral (Lei n. 4.737/1965 – CE) pela Lei n. 13.165/2015. Já a ADI 5.920, ajuizada pelo Patriota (antigo Partido Ecológico Nacional), tratava da nova redação do art. 108 do CE, também realizada pelo art. 4º da Lei n. 13.165/2015.

Assim sendo, a intenção dessa curta análise e demonstrar os problemas de nosso sistema eleitoral proporcional e como as mudanças legislativas e as duas decisões do Supremo citadas podem influenciar no funcionamento das eleições brasileiras.

O sistema proporcional, independentemente de qual modelo a ser adotado, tem como principais objetivos assegurar que a diversidade de opiniões da sociedade esteja refletida na respectiva Casa Legislativa e garantir equidade matemática entre o voto do eleitorado e a representação parlamentar, tendo como principal virtude o fato de espelhar aritmeticamente no Legislativo as preferências da sociedade, procurando garantir correspondência entre os votos recebidos e o número de cadeiras dos partidos em uma eleição1.

Há, porém, críticas a esse tipo de sistema. Jairo Nicolau enfatiza que o sistema proporcional enfatiza demasiadamente a representação, em detrimento à possibilidade de o governo formar maioria no Legislativo. Dificilmente o sistema proporcional proporciona ao partido do governo a maioria absoluta de cadeiras no Legislativo, ocasionando a necessidade de formar maioria por meio de acordos pós-eleitorais para que uma base de sustentação parlamentar seja formada.

O sistema eleitoral para a escolha de candidatos aos cargos de vereador, deputado distrital, deputado estadual e deputado federal no Brasil é do tipo proporcional, conforme prevê o art. 45, caput da Constituição da República (CRFB) e os arts. 84 e 105 a 113 do CE. Utilizamos a fórmula da lista aberta, ou seja, cabe aos eleitores decidirem quais os candidatos de cada partido que ocuparão os postos conquistados pelas agremiações. No sistema de lista fechada, já proposto para vigorar no Brasil, os partidos, em convenção anterior ao período de propaganda eleitoral, escolheriam a sua ordem de candidatos, cabendo ao eleitor votar somente no partido, inexistindo a possibilidade de votar em um candidato individualmente.

O sistema de lista aberta, utilizado no Peru, Chile, Finlândia, Polônia e Brasil2, traz consequências ao sistema eleitoral como um todo, principalmente ao sistema partidário e ao financiamento das campanhas eleitorais. Apontava-se, até há pouco tempo, duas principais críticas ao modelo proporcional brasileiro: a possibilidade de coligações partidárias nesse tipo de sistema e a existência, na prática, de candidaturas individuais, ou seja, postulações eleitorais não plenamente ligadas aos partidos políticos que as patrocinam.

A possibilidade de partidos políticos coligarem-se para as eleições proporcionais, conforme previa o art. 105 do CE (derrogado parcialmente com a promulgação da Emenda Constitucional n. 97/2017), não era exclusividade do sistema brasileiro. Mas essa possibilidade apresentava uma singularidade: no Brasil, formava-se no momento da apuração dos votos uma única lista de candidatos da coligação, sendo os candidatos mais votados da coligação os que ocuparão as cadeiras conseguidas pela aliança partidária.

Jairo Nicolau apontava uma singularidade brasileira: a inexistência de um mecanismo intracoligação. Sem esse mecanismo, a distribuição de cadeiras entre os partidos pertencentes à coligação não tem qualquer relação com o número de votos obtido por cada partido3. Segundo a antiga regra brasileira (arts. 106 a 108 do CE), apesar da contribuição igual dos partidos para a votação da coligação, o que vale é a ordem de votação individual dentro da coligação.

Jairo Nicolau lembra-se de outro problema grave que tal sistema suscitava: com a possibilidade do voto na legenda, um eleitor pode votar na legenda para ajudar a eleger candidatos de seu partido. No entanto, na prática, o voto será contabilizado, se o partido participar de uma coligação na eleição proporcional, apenas para definir o total de cadeiras obtido pela coligação4. Fabiano Santos ressalta que o sistema brasileiro vigente pressupõe a existência de um sistema de partidos, eis que o voto dado por um eleitor a um determinado candidato contribui para a votação de um candidato do mesmo partido. Assim sendo, o eleitor não está apenas votando em seu candidato, mas também no partido a que o candidato é filiado5.

Tal regra permitia a distorção na proporcionalidade almejada pela CRFB, já que partidos que obtiveram expressiva votação podem eleger poucos ou até nenhum representante se estivessem em coligação. Muitos votos são, na prática, inutilizados ou têm seu valor diminuído com a antiga regra do Código Eleitoral.

Além do mais, as coligações proporcionais davam aos partidos menos representativos maiores possibilidades de conseguir vagas nas Casas Legislativas, pois se sozinhos teriam problemas para atingir o quociente eleitoral, coligando-se conseguiriam muito mais facilmente alcançar o quociente e talvez eleger algum de seus candidatos.

Havendo maior possibilidade de partidos pequenos conseguirem cadeiras na Câmara dos Deputados, esses partidos tinham maior tempo no horário partidário gratuito6e no horário eleitoral gratuito7. Também dispunham de maior verba no Fundo Partidário8, além de obter maior poder de barganha nas coligações para as eleições majoritárias pois tinham um tempo maior no horário eleitoral gratuito, quadro esse que incentiva ainda mais a criação de novos partidos inflando o sistema partidário brasileiro.

A EC n. 97/2017, porém, trouxe uma nova perspectiva ao sistema eleitoral brasileiro no ponto aqui debatido. O novo texto do § 1º do art. 17 da CRFB9 proíbe a realização de coligações partidárias nas eleições proporcionais (dessa forma, manteve-se a possibilidade de realização de coligações nas eleições majoritárias). O art. 2º da Emenda10, porém, determinou que essa vedação seria aplicada somente a partir das eleições de 2020. Assim sendo, o pleito vindouro será uma espécie de laboratório eleitoral a respeito desse ponto tão debatido pelos especialistas em suas críticas ao sistema proporcional brasileiro.

Outro fenômeno que caracteriza o sistema eleitoral proporcional de lista aberta brasileiro é a existência de candidaturas individuais. Assim, para ser eleito, não basta ao candidato somente que seu partido ou coligação consiga o maior número de votos.

Há a necessidade do candidato não só lutar contra os postulantes dos outros partidos, mas também concorrer diretamente contra seus colegas de partido. Se o candidato não estiver bem posicionado dentro da lista de votação de seu partido, ele terá poucas chances de ser eleito11.

Com esse fenômeno, as campanhas para as eleições proporcionais tendem a ter caráter individual, ou seja, separadas das campanhas do próprio partido e dos outros postulantes às vagas no Legislativo. Os partidos, segundo Luís Virgílio Afonso da Silva, tornam-se meros “veículos para que alguns políticos possam se eleger, independente de posições ideológicas e programas partidários12”.

Este processo de individualização das candidaturas caracteriza-se pela administração da candidatura ser feita por pessoa indicada pelo candidato ou pelo próprio, com pequena ou nenhuma influência do partido. Ademais, sendo a administração da campanha feita desta forma, a arrecadação e a aplicação dos recursos financeiros também é responsabilidade do candidato ou de pessoa de sua confiança, além da propaganda eleitoral (fora a do horário eleitoral gratuito, esta sim coordenada pelos partidos), com contratação de cabos eleitorais, formação de comitê eleitoral, aluguel de carros de som, produção de santinhos ficando toda sob responsabilidade do administrador da campanha ou do candidato.

Toda essa estrutura de campanha individualizada acarreta em maior dependência de dinheiro para seu financiamento, possibilitando também maior influência do financiador sobre o candidato se eventualmente eleito. Há também um prejuízo ao trabalho da Justiça Eleitoral no período de análise de prestação de contas eleitorais, já que terá milhares de contas a serem analisadas ao invés de somente julgar contas partidárias após o período de propaganda eleitoral.

Além do fato de as candidaturas para as eleições proporcionais individualizadas aumentarem os gastos nas campanhas eleitorais, elas também enfraquecem os partidos políticos13. Luís Virgílio Afonso da Silva ressalta que por ter sido eleito sem a ajuda estrutural ou financeira de seu partido, terá o candidato poucas razões para ser leal à legenda após ser eleito, além de durante a campanha firmar compromissos e estreitar laços diferentes daqueles feitos pelos outros candidatos ou pelos próprios partidos14. Ademais, tal característica favorece a exacerbação do sistema partidário brasileiro: hoje, temos 33 partidos políticos registrados no TSE.

A cláusula de desempenho (ou cláusula de barreira) é o principal mecanismo apontado como solução para a alta fragmentação partidária brasileira. A EC n. 97/2017, no ponto, determina que os partidos políticos que não obtivessem um porcentual mínimo de votos válidos nas eleições para a Câmara dos Deputados ou ao menos elegessem um número mínimo de deputados federais perderiam o direito a recursos do Fundo Partidário e também o acesso gratuito ao rádio e à televisão15. Ademais, a o art. 3º da EC n. 97/2017 prevê que a cláusula tem uma progressão entre as eleições de 2018 e 2030, de forma com que mais partidos consigam adaptar-se a ela16.

Quanto ao STF, nos dois julgamentos inicialmente apontados, há também uma confirmação quanto ao o novo panorama das eleições proporcionais brasileiras. Na ADI n. 5.420, em 4/3/2020, por maioria, decidiu-se pela manutenção da decisão em sede de cautelar exarada pelo Ministro Dias Toffoli, no sentido da inconstitucionalidade da expressão “número de lugares definido para o partido pelo cálculo do quociente partidário do artigo 107”. Se se aplicasse essa redação, haveria uma distorção das regras da distribuição das sobras no cálculo do quociente, resultando em um benefício para apenas um partido político, ou seja, apenas uma agremiação partidária ficaria com todas as sobras eleitorais no cálculo do quociente partidário, deformando a lógica do sistema proporcional.

Já na ADI 5.920, o STF, na mesma data do julgamento anteriormente relatado, decidiu, unanimemente, pela improcedência do pedido. O limite mínimo de votação individual de 10% do quociente eleitoral para preenchimento das vagas nas eleições proporcionais foi trazido à tona pelo legislador para evitar o chamado “efeito Tiririca”, ou “efeito Enéas17”, que consistia na eleição de candidatos com quantidade irrisória de votos graças, na verdade, à votação de um candidato puxador de votos. Tal efeito gera outro tipo de distorção sistemática que a mudança legal alvo da referida ADI evita: o sistema representativo eleger e empossar nas Casas Legislativas, por uma questão meramente matemática, candidatos que não têm o mínimo de representação social e política perante o eleitorado. Trata-se de notória evolução ao sistema proporcional brasileiro chancelada pelo STF.

Teremos em 2020 um desafio inédito nas eleições brasileiras diante da crise sanitária mundial que nos assola. Ao menos nas novidades relativas às eleições proporcionais para as Câmaras Municipais aqui descritas, conclui-se que o Congresso Nacional e o STF promoveram, ao final, alterações que servem para o aperfeiçoamento legal de nosso sistema visando a um funcionamento mais racional e democrático para o preenchimento das vagas nas Câmaras Municipais a partir de 2021.

1 NICOLAU, Jairo. Sistemas eleitorais: uma introdução. Rio de Janeiro: Editora FGV, 4. ed., 2002, p. 31.

2 NICOLAU, Jairo. Sistemas eleitorais, p. 50.

3 No mesmo sentido, Polianna Pereira dos Santos afirma: “Nesse ponto, não é respeitada a repartição dos votos de forma proporcional aos votos direcionados a cada partido. Desse modo, o eleitor, por mais consciente e interessado, não pode garantir que seu voto dê suporte a um candidato do partido que apoie”. (SANTOS, Polianna Pereira dos. Voto e qualidade da democracia: as distorções do sistema proporcional brasileiro. Belo Horizonte: D’Plácido, 2017, p. 138).

4 NICOLAU, Jairo. Sistemas eleitorais, p. 57.

5 Cf. SANTOS, Fabiano. Reformas políticas na presidência de Fernando Henrique Cardoso. Cadernos Adenauer, ano III, n. 3, 2002, p. 35.

6 O art. 48 da Lei dos Partidos Políticos (Lei n. 9.096/1995), revogado pela Lei n. 13.487/2017, previa que o partido que não obtinha representação na Câmara dos Deputados teria dois minutos por semestre para sua propaganda partidária. Já os partidos que tinham representação na Câmara têm 120 minutos por semestre, sendo 60 minutos em cadeia nacional e os outros sessenta em cadeira estadual para sua propaganda partidária (Art. 49 da Lei dos Partidos Políticos, também revogado pela Lei n. 13.487/2017).

7 O art. 47, § 2º da Lei das Eleições (Lei n. 9.504/1997), em seu texto original, dispunha que o horário eleitoral gratuito era dividido da seguinte forma: um terço do tempo era dividido igualitariamente entre os partidos registrados no TSE e dois terços eram divididos entre os partidos com representação na Câmara dos Deputados, proporcionalmente ao número de cadeiras de cada partido, observando-se o resultando da última eleição.

8 Conforme art. 41-A da Lei dos Partidos Políticos, na redação dada pela Lei n. 11.459/2007, o Fundo Partidário era distribuído da seguinte forma: 5% dos recursos eram divididos igualmente entre todos os partidos registrados no TSE, e 95% eram distribuídos proporcionalmente à votação obtida para a Câmara dos Deputados.

9 “Art. 17 (…)

§ 1º É assegurada aos partidos políticos autonomia para definir sua estrutura interna e estabelecer regras sobre escolha, formação e duração de seus órgãos permanentes e provisórios e sobre sua organização e funcionamento e para adotar os critérios de escolha e o regime de suas coligações nas eleições majoritárias, vedada a sua celebração nas eleições proporcionais, sem obrigatoriedade de vinculação entre as candidaturas em âmbito nacional, estadual, distrital ou municipal, devendo seus estatutos estabelecer normas de disciplina e fidelidade partidária”.

10 “Art. 2º A vedação à celebração de coligações nas eleições proporcionais, prevista no § 1º do art. 17 da Constituição Federal, aplicar-se-á a partir das eleições de 2020”.

11 Jairo Nicolau explica esse fenômeno da seguinte forma: “O sistema proporcional de lista aberta gera dois padrões de competição nas eleições. Um deles é a competição entre partidos pelas cadeiras parlamentares, outro é a disputa entre as candidaturas individuais de cada lista pelas possíveis cadeiras conquistadas. A disputa entre os candidatos de um mesmo partido deve-se à lógica e ao ambiente de incerteza que presidem a competição: a alocação intralista é feita pelo método majoritário (os mais votados se elegem) sem que se saiba previamente quantos cargos estão em disputa (o número de cadeiras que o partido elegerá)”. (NICOLAU, Jairo. Sistemas eleitorais, p. 51).

12 Cf. SILVA, Luís Virgílio Afonso da. Sistemas eleitorais: tipos, efeitos jurídico-políticos e aplicação ao caso brasileiro. São Paulo: Malheiros, 1999, p. 161.

13 José Antonio Giusti Tavares faz dura crítica a este fenômeno, conforme trecho a seguir: “Inconsistente com o espírito e com a técnica da representação proporcional, o voto único em candidatura individual tem sido o responsável pela competição voraz entre os candidatos de um mesmo partido que tão profundamente compromete, precisamente nos processos eleitorais, a identidade, a coesão e a disciplina internas dos partidos políticos na república brasileira.” (TAVARES, José Antônio Giusti. Sistemas eleitorais nas democracias contemporâneas: teoria, instituições, estratégia. Rio de Janeiro: Relume-Dumará, 1994, p. 127).

14 Cf. SILVA, Luís Virgílio Afonso. Sistemas eleitorais, p. 162.

15 “Art. 17 (…)

§ 3º Somente terão direito a recursos do fundo partidário e acesso gratuito ao rádio e à televisão, na forma da lei, os partidos políticos que alternativamente:

I – obtiverem, nas eleições para a Câmara dos Deputados, no mínimo, 3% (três por cento) dos votos válidos, distribuídos em pelo menos um terço das unidades da Federação, com um mínimo de 2% (dois por cento) dos votos válidos em cada uma delas; ou

II – tiverem elegido pelo menos quinze Deputados Federais distribuídos em pelo menos um terço das unidades da Federação”.

16 “Art. 3º O disposto no § 3º do art. 17 da Constituição Federal quanto ao acesso dos partidos políticos aos recursos do fundo partidário e à propaganda gratuita no rádio e na televisão aplicar-se-á a partir das eleições de 2030.

Parágrafo único. Terão acesso aos recursos do fundo partidário e à propaganda gratuita no rádio e na televisão os partidos políticos que:

I – na legislatura seguinte às eleições de 2018:

a) obtiverem, nas eleições para a Câmara dos Deputados, no mínimo, 1,5% (um e meio por cento) dos votos válidos, distribuídos em pelo menos um terço das unidades da Federação, com um mínimo de 1% (um por cento) dos votos válidos em cada uma delas; ou

b) tiverem elegido pelo menos nove Deputados Federais distribuídos em pelo menos um terço das unidades da Federação;

II – na legislatura seguinte às eleições de 2022:

a) obtiverem, nas eleições para a Câmara dos Deputados, no mínimo, 2% (dois por cento) dos votos válidos, distribuídos em pelo menos um terço das unidades da Federação, com um mínimo de 1% (um por cento) dos votos válidos em cada uma delas; ou

b) tiverem elegido pelo menos onze Deputados Federais distribuídos em pelo menos um terço das unidades da Federação;

III – na legislatura seguinte às eleições de 2026:

a) obtiverem, nas eleições para a Câmara dos Deputados, no mínimo, 2,5% (dois e meio por cento) dos votos válidos, distribuídos em pelo menos um terço das unidades da Federação, com um mínimo de 1,5% (um e meio por cento) dos votos válidos em cada uma delas; ou

b) tiverem elegido pelo menos treze Deputados Federais distribuídos em pelo menos um terço das unidades da Federação”.

17 Nas eleições de 2002 para deputado federal em São Paulo, o candidato mais votado foi o famoso Enéas Carneiro (PRONA), com 1.573.642 votos. Graças a sua votação, o PRONA elegeu naquele estado mais 5 deputados, com a seguinte votação individual: (i) 18.421; (ii) 673; (iii) 484; (iv) 382 e (v) 275.