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Adiar e falsear para não pagar é risco recorrente para novo Fundeb

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Quem defende o financiamento constitucionalmente adequado dos direitos sociais não pode se dar ao luxo do otimismo ingênuo, porque sempre é preciso cautela quanto às entrelinhas e aos riscos subentendidos em regras fiscal e processualmente obtusas.

Ainda que seja necessário celebrarmos a recente aprovação da PEC 15/2015, também conhecida como PEC do Fundeb, pela Câmara dos Deputados, não deixa de ser preocupante que 12 dispositivos extremamente sensíveis do seu regime jurídico tenham sido remetidos para regulamentação posterior. Isso porque dependem de lei ordinária ou complementar os seguintes pilares do novo Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação: 

1) Critérios para distribuição de, no mínimo, 10% até, no máximo, 35% do ICMS a ser repartido pelos Estados com os seus respectivos municípios, conforme "indicadores de melhoria de resultados de aprendizagem e de aumento da equidade, considerado o nível socioeconômico dos educandos";

2) Garantia de "participação da sociedade nos processos de formulação, de monitoramento, de controle e de avaliação" de políticas sociais em seu respectivo processo de planejamento; 

3) Pactuação federativa de "condições adequadas de oferta" de ensino em aderência ao conceito de Custo Aluno Qualidade (CAQ), para fins de padrão mínimo de qualidade;

4) "Normas de fiscalização, de avaliação e de controle das despesas com educação nas esferas estadual, distrital e municipal", em busca de resguardar "a transparência, o monitoramento, a fiscalização e o controle interno, externo e social dos fundos (...), assegurada a criação, a autonomia, a manutenção e a consolidação de conselhos de acompanhamento e controle social, admitida sua integração aos conselhos de educação";

5) Fixação de "condicionalidades de melhoria de gestão" e "indicadores a serem definidos, de atendimento e melhoria da aprendizagem com redução das desigualdades, nos termos do sistema nacional de avaliação da educação básica" para fins de acréscimo premial na complementação federal ao Fundeb;

6) Metodologia de cálculo do valor anual por aluno (VAAF) e do valor anual total por aluno (VAAT);

7) "Organização dos fundos (...) e a distribuição proporcional de seus recursos, as diferenças e as ponderações quanto ao valor anual por aluno entre etapas, modalidades, duração da jornada e tipos de estabelecimento de ensino, observados as respectivas especificidades e os insumos necessários para a garantia de sua qualidade";

8) Estabelecimento do "conteúdo e (d)a periodicidade da avaliação, por parte do órgão responsável, dos efeitos redistributivos, da melhoria dos indicadores educacionais e da ampliação do atendimento"

9) Definição de "piso salarial profissional nacional para os profissionais do magistério da educação básica pública";

10) "Ponderações" relativas ao "nível socioeconômico dos educandos e aos indicadores de disponibilidade de recursos vinculados à educação e de potencial de arrecadação tributária de cada ente federado, bem como seus prazos de implementação" como critério adicional de repartição dos recursos dos fundos;

11) Critérios de destinação de parte dos recursos adicionais da complementação federal ao Fundeb para a educação infantil; e

12) Regime de destinação subsidiária de recursos para instituições privadas de ensino sem finalidade lucrativa.

Tamanha remessa para regulamentação posterior parece indicar que estamos a construir um novo Fundeb programático (norma de eficácia limitada?), cuja aprovação seria, sobretudo, principiológica e assentada em sede de compromissos mínimos. Pactos superpostos e vetos recíprocos (que não poderiam ser equacionados imediatamente) ficaram, desse modo, adiados... O problema dessa estratégia de adiamento é que ela tem sido usada, recorrente e primordialmente, para negar efetividade aos direitos sociais e até mesmo para permitir a adoção suavizada de falseamentos em relação ao financiamento de tais direitos.

Na série histórica desde 1988, infelizmente o balanço majoritário é de erosão paulatina das vinculações orçamentárias que amparam os direitos sociais, por meio de sucessivos redesenhos à nossa Constituição ou mesmo mediante omissões regulamentares e restrições interpretativas.

Vale aqui trazer o exemplo do piso em saúde, que se ressentiu de uma longa mora legislativa entre a EC 29/2000 e sua regulamentação pela LC 141/2012. Ao longo desses 12 anos, inúmeras fraudes contábeis e restrições interpretativas foram cometidas no âmbito do nosso SUS simplesmente por falta de lei regulamentadora (o que tem sido debatido pelo STF no Tema de Repercussão Geral 818).

Na seara educacional, há evidente fraude interpretativa na omissão em regulamentar o custo-aluno qualidade inicial (CAQi) e o custo-aluno qualidade (CAQ), a que se referem as estratégias 7.21 e 20.6 a 20.8 da Lei 13.005/2014 (Plano Nacional de Educação), como já denunciado pelo TCU desde seu Acórdão 618/2014 e reiterado pelos Acórdãos 906/2015, 1897/2017, 717/2019 e 1656/2019. Igual omissão se sucede em relação à falta de regulamentação do Sistema Nacional de Educação (SNE).

Importa destacar que todo o debate sobre a insuficiente complementação federal ao Fundeb tem como pano de fundo a pura e simples omissão da União em cumprir o artigo 206, VII e o artigo 214 da Constituição de 1988, bem como as citadas estratégias do PNE. A fraude fiscal em curso repercute na péssima qualidade da educação básica obrigatória ofertada às crianças e aos jovens brasileiros e, ao nosso sentir, merecia ser tratada na seara do dano moral coletivo, na forma do artigo 37, §6º da CF.

Direta ou indiretamente, estamos envoltos em uma repetição do debate sobre a insuficiente complementação federal ao extinto Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério — Fundef (1996-2006, em consonância com a EC 14/1996), já duramente refutada pelo STF nas Ações Cíveis Originárias nºs 648, 660, 669 e 700 (julgadas conjuntamente procedentes em 2017).

A bem da verdade, a precariedade que temos visto no debate atual do Fundeb foi legada pelo modelo anterior do Fundef e, antes dele, pela ausência de balizas mínimas que equalizassem as distorções tributárias entre os entes da federação e assegurassem um valor mínimo anual de referência por aluno matriculado nas redes públicas de ensino.

Não deixa de ser sintomático que a PEC do Fundeb esteja em tramitação há cinco anos no Congresso para tentar trazer para o texto permanente da CF/88 critérios de equidade alocativa para o custeio da educação básica obrigatória em todo o território nacional. Vale lembrar que o Fundeb atualmente está no artigo 60 do ADCT e tem vigência transitória fixada até 31 de dezembro deste ano, conforme a EC 53/2006.

Tanto a vigência por prazo determinado (2006-2020) quanto a previsão no ADCT também trazem consigo um frágil e extremamente questionável arranjo jurídico para o financiamento da educação básica obrigatória brasileira.

Transitoriedade e remessa para regulamentação futura são faces da mesma moeda de opaca gestão do tempo, porque basta adiar ou esvaziar indefinidamente as normas regulamentadoras para uma guerra fiscal de despesas se instalar no federalismo educacional.

As recentes tensões entre Legislativo e Executivo da União a respeito da renovação do Fundeb provam os riscos de precarização estrutural a que o instituto sempre esteve exposto. A esse respeito, bastante didática a síntese de Gregório Grisa:

"O que percebi foi um governo que negligenciou o Fundeb durante um ano e meio, tentando improvisar adaptações antes da matéria ser votada. Primeiro, eles propuseram inserir inativos no Fundeb, misturar recursos de assistência social com educação, impor um teto de 70% do Fundeb para remuneração dos profissionais ou mesmo um 'voucher' para educação infantil. Nada disso prosperou e, vendo que não teria apoio, o governo mudou a estratégia, aceitou ampliar de 20% para 23% a complementação da União desde que se garantisse vinculação para educação infantil e para investimento e custeio. Esses foram os pontos acatados pela relatora (deputada Professora Dorinha)".

A estratégia do Poder Executivo federal, a despeito da longa tramitação da PEC 15/2015, era simplesmente adiar o debate para se negar ao consenso razoavelmente estabelecido no parlamento acerca da necessidade de ampliação da sua complementação ao fundo.

O risco que antevemos é o de uma regulamentação postergada ou esvaziada. Enquanto isso, teses questionáveis se levantam contra a ampliação da complementação federal ao Fundeb, a pretexto de ineficiência do gasto educacional brasileiro ou mesmo de impossibilidade fiscal, dado o nível de endividamento público da União. Trata-se de uma leitura reducionista e muito seletiva, pois, conforme o já citado Grisa, há diversas escolhas orçamentárias questionáveis que não sofreram semelhante escrutínio:

"Se previa uma complementação de 12,5% da União em 2021 e o que foi aprovado foi de 12%. A complementação chegará a 23% de forma gradativa até 2026. Tanto o governo como alguns setores tipicamente fiscalistas veem com desconfiança esse aumento, que, a meu ver, deveria ser maior. Apenas com os penduricalhos dos salários dos militares aprovados este ano, a União irá gastar R$ 26 bilhões em cinco anos. De 2019 para 2020, a previsão do aumento dos gastos tributários da União é de R$ 24 bilhões. O país investe R$ 5 bilhões (R$ 30 bilhões em seis anos) por ano na educação da classe média remediada e da classe alta ao restituir os gastos com educação do imposto de renda. Essas e tantas outras despesas são pouco questionadas em comparação com as críticas feitas ao Fundeb, política tão exitosa".

A dívida histórica para com a educação pública não pode ser contraposta à suposta restrição fiscal ou à ineficiência alocativa, porque ambas as hipóteses argumentativas se revestem de seletividade e parcialidade no exame dos dados. A bem da verdade, precisamos concomitantemente de melhor gestão e de maior financiamento para a política pública de educação no Brasil.

Esquecem-se os arautos da agenda exclusiva por melhor gestão na educação pública brasileira que a falta de regulamentação do custo aluno qualidade impede o controle dos desvios, sobretudo pela falta de indicadores de gasto educacional. Assim, bilhões de reais são desviados todos aos anos por fraudes contábeis e contratuais as mais diversas, a começar pelo cômputo indevido de inativos como se fossem despesas elegíveis em manutenção desenvolvimento do ensino.

Por outro lado, falta maior financiamento, entre outros motivos, porque há um passivo histórico no fato de que o ensino infantil pré-escolar e o ensino médio somente foram efetivamente reputados obrigatórios em nosso país em 31 de dezembro de 2016. Ou seja, há pouco menos de quatro anos foi universalizado o acesso à escola para todas as crianças e jovens de quatro a 17 anos...

A educação pública brasileira é preterida e subfinanciada há décadas por todos os entes da federação. Não é de se estranhar, portanto, que, agora em 2020, estejamos com 11 milhões de brasileiros adultos analfabetos e com o expressivo porcentual de 52,6% da população com mais de 24 anos que não concluiu o ensino médio (tal como noticiado aqui).

Trata-se de uma dívida intergeracional colossal, sobretudo em relação à população mais pobre e aos negros, cujos índices de analfabetismo, a depender da faixa etária da população, são duas a três vezes maiores do que entre os brancos, conforme noticiado aqui.

Negar a ampliação do custeio do Fundeb, nesse contexto, é literalmente reproduzir a desigualdade em uma espécie de escravagismo fiscal que descumpre o pacto constitucional civilizatório de 1988. A esse respeito, Cláudio Ferraz promove reflexão sistêmica sobre o racismo estrutural e a correlata perenização das nossas desigualdades históricas (como se pode ler aqui):

"A pobreza dos ex-escravos começa no final do século 19 e se transmite inter-geracionalmente até os dias de hoje. (...) Mas como essa desigualdade que surge nos século 18 e 19 persiste até os dias de hoje? Parte da persistência acontece por transferência intergeracional de riqueza e segregação. Ex-escravos entram no mercado de trabalho sem capital e sem educação e são segregados nas suas interações sociais dificultando a ascensão social. (...) Em 1940, por exemplo, enquanto aproximadamente 45% da população branca era alfabetizada, somente 15% da população negra com mais de 5 anos sabiam ler e escrever. Mesmo em 1980 apenas metade da população negra com mais de 5 anos estava alfabetizada, comparado com 80% de brancos.

(...) Independentemente das políticas adotadas uma coisa é certa, a elite brasileira precisa parar de acreditar no mito da democracia racial e começar a construir uma sociedade menos racista e mais inclusiva. Todos se beneficiarão com isso".Quem alega que a educação pública brasileira não precisa de mais recursos nega esse passivo escravocrata e, como bem alertara Fernando Abrucio, acaba por naturalizar a desigualdade, na medida em que "o gasto per capita é baixo, o que já justificaria o aumento, e o recurso também é mal distribuído. Então não pode só distribuir a miséria, tem de aumentar para distribuir melhor", como se pode ler aquiSe o que foi construído na PEC 15/2015 (agora PEC 26/2020 no Senado) for adiado ou falseado mais uma vez, teremos todos nós fracassado no basilar esforço de educar nossas crianças e jovens, ampliando a transmissão intergeracional de ignorância e desigualdade que nos persegue há tanto tempo.

Este alerta pessimista guarda correlação com o fato de que chegamos ao sexto aniversário do PNE com quase 90% de descumprimento das suas metas e estratégias. Tamanho inadimplemento explica duramente a falta de prioridade real para o custeio da educação básica obrigatória no ciclo orçamentário brasileiro.

Que a demanda por regulamentação futura da PEC do Fundeb não seja apenas uma ardilosa manobra de perenizar a dívida histórica que todos temos com a educação. Que a esperança com os novos ares do Fundeb seja acompanhada da devida vigilância da sociedade e dos órgãos de controle para que a necessária regulamentação posterior não lhe frustre as promessas de avanço.




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 é procuradora do Ministério Público de Contas do Estado de São Paulo, pós-doutora em Administração pela Escola Brasileira de Administração Pública e de Empresas da Fundação Getulio Vargas (FGV/RJ) e doutora em Direito Administrativo pela Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG).

Revista Consultor Jurídico, 28 de julho de 2020, 8h01

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