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Opinião

O Brasil e as suas fraturas institucionais

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Assunto que ocupou recentemente a mesa de debates na cena política girou em torno de operação policial envolvendo proeminente político e respectivo assessor em esquema que consistia na assim nominada "rachadinha".

O aludido expediente ilícito se configura, basicamente, pela devolução de parte do numerário obtido pelo funcionário comissionado à título de remuneração ao superior hierárquico ou até mesmo para o partido político que patrocinou sua nomeação.

Duas situações se fazem possíveis a impactar as implicações jurídicas concernentes ao artifício. Na primeira delas, o funcionário sequer exerce qualquer atribuição, estando lotado apenas formalmente nos quadros da administração pública. Em outra vertente, a despeito de exercer regularmente suas atribuições, devolve parte do quanto recebe a título de remuneração como contrapartida de ter sido nomeado para o cargo.

Na hipótese de funcionários "fantasmas", ou seja, daqueles apenas formalmente lotados em cargos na Administração Pública, o ilícito perpassa a seara penal e passa a configurar também o delito de peculato, que é o desvio de dinheiro que compõe o patrimônio público para o enriquecimento privado de terceiros, além das implicações cíveis correspondentes no domínio da improbidade administrativa.

Na segunda hipótese, ou seja, naquela em que o agente efetivamente exerce suas atribuições, temos que as implicações jurídicas se cingem ao domínio da improbidade administrativa, na medida em que propicia o enriquecimento ilícito daquele responsável pela nomeação, sem, contudo, resultar em prejuízo ao patrimônio público, haja vista que a remuneração do agente nomeado seria de qualquer modo paga.

Em ambas as situações, no entanto, é inegável o prejuízo para a governança pública, uma vez que o expediente indica a existência de cargos desnecessários no seio da Administração Pública ou até mesmo a criação artificial de uma remuneração não condizente com as atribuições e especificidades concernentes ao cargo.

E mais, o ilícito indica que o responsável pela nomeação, pessoa física ou partido político, se serve de circunstancial poder decisório de natureza política para a satisfação de necessidades privadas e particularistas, alheias, pois, ao interesse público que deveria nortear as ações políticas na composição dos quadros da Administração Pública. Tem-se aí típico caso de desvio de poder ou finalidade.

O que se coloca de primordial importância, no entanto, é a constatação de que se trata de algo lamentavelmente trivial nas práticas políticas de natureza ímproba do Brasil, somando-se a notórios outros típicos esquemas de corrupção existentes.

Daí porque, mesmo que de vital importância a punição episódica de agentes envolvidos em tais práticas ilícitas, ainda mais importante é o diagnóstico estrutural da referida nódoa, que macula grande parte das nomeações para cargos em comissão no Brasil.

De fato, o uso da distribuição de cargos na estrutura administrativa enquanto arma política constitui substancialmente um dos grandes entraves para a concretização da promessa da eficiência insculpida enquanto princípio na Constituição Federal e também para a concretização da impessoalidade e moralidade, também esses vetores reitores de nossa organização político-administrativa.

Como nos ensinam os ganhadores do Nobel de Economia Daron Acemoglu e James Robinson, trata-se de círculo vicioso próprio de Estados estruturados em torno de instituições extrativistas na qual os detentores do poder econômico e político encontram meios para a continuidade no poder por meio do uso das próprias instituições, as quais se instrumentalizam para o atendimento de suas finalidades privadas.

A par de todos os problemas que nos reconduzem ao subdesenvolvimento, o fato é que em sociedades como o Brasil, erigidas em torno de instituições extrativistas, há uma insistente instabilidade política, na medida em que o mero controle do poder assegura lucro e riquezas para os improdutivos em detrimento da classe produtiva, estabelecendo-se um círculo vicioso de lutas para o estabelecimento e restabelecimento de novas e velhas oligarquias políticas e econômicas.

Nesse cenário, a cruzada pela ética pública na Administração deve reorientar seu foco não apenas para o tratamento dos efeitos que corroem a bases fundantes de nossa República e democracia, mas principalmente para o diagnóstico e respectivo tratamento dos males estruturais que nos acometem enquanto nação.

Parece-nos daí, portanto, que uma reforma administrativa que efetivamente enderece a composição dos quadros funcionais no seio da Administração priorizando a criação de burocracias profissionais em detrimento de quadros políticos de permanência episódica, já se afigura como um excelente ponto de partida.

Isso porque dá-se aí ensejo ao nascimento de um círculo virtuoso em que o pluralismo e o Estado de Direito se sustentam em premissas abstratas de forma efetiva, reduzindo-se os particularismos clientelísticos próprios de países orientados em torno de instituições extrativistas.

Desta feita, sem descurar do tratamento das "rachadinhas", devemos focar as atenções com vigor nas substanciais fraturas institucionais que sugam as nossas veias produtivas para a satisfação de interesses alheios aos verdadeiros projetos nacionais.




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 é promotor de Justiça do Ministério Público do Estado de São Paulo e mestre em Direito pela USP.

Revista Consultor Jurídico, 16 de julho de 2020, 20h24

Comentários de leitores

2 comentários

O buraco é mais embaixo

Advogado (Advogado Autônomo - Previdenciária)

O artigo toca num ponto bastante relevante e que, vez ou outra, costuma ser apontado como origem de muitos males, que seria a quantidade de cargos em comissão disponibilizados à Administração (em sentido amplo, i.e., todos os níveis e poderes). O buraco, porém, é mais embaixo. Primeiro, porque, no caso de parlamentares (locus digamos "natural" das rachadinhas), os próprios cargos são, além de políticos, episódicos. E que bom! Democracia é alternância de poder. A cada 4 anos esses cargos são renovados e, junto com novos detentores, é natural haver novos assessores, que, pela própria natureza, não devem ser trocados por burocracias técnicas. É do jogo político e democrático. Segundo, contrariamente ao que se pensa, o impacto orçamentário dos cargos em comissão é ínfimo diante do que se gasta com pessoal permanente (na esfera federal, com certeza, nas demais intuo que seja o mesmo). E terceiro - aqui sim o grande desafio - as burocracias estamentais, dos 3 níveis e poderes, precisam ser repensadas no âmbito de uma reforma administrativa profunda e radical, que permita: (a) contratações temporárias para funções que não sejam "de Estado"; (b) racionalização e moralização de remunerações e penduricalhos do pessoal permanente, corrigindo distorções absurdas hoje existentes; e (c) um sistema efetivo de meritocracia - que, a rigor, só existe uma vez, na entrada -, inclusive com o fim da estabilidade, asseguradas ampla defesa e contraditório, plano de metas com controle social efetivo, entre outras inovações. Mirar em cargos em comissão pode soar como música para as classes burocráticas que, ensimesmadas, apropriaram-se quase que totalmente do orçamento, mas não enfrenta o real desafio do Brasil: uma reforma administrativa digna desse nome.

O buraco é mais embaixo

Advogado (Advogado Autônomo - Previdenciária)

O artigo toca num ponto bastante relevante e que, vez ou outra, costuma ser apontado como origem de muitos males, que seria a quantidade de cargos em comissão disponibilizados à Administração (em sentido amplo, i.e., todos os níveis e poderes). O buraco, porém, é mais embaixo. Primeiro, porque, no caso de parlamentares (locus digamos "natural" das rachadinhas), os próprios cargos são, além de políticos, episódicos. E que bom! Democracia é alternância de poder. A cada 4 anos esses cargos são renovados e, junto com novos detentores, é natural haver novos assessores, que, pela própria natureza, não devem ser trocados por burocracias técnicas. É do jogo político e democrático. Segundo, contrariamente ao que se pensa, o impacto orçamentário dos cargos em comissão é ínfimo diante do que se gasta com pessoal permanente (na esfera federal, com certeza, nas demais intuo que seja o mesmo). E terceiro - aqui sim o grande desafio - as burocracias estamentais, dos 3 níveis e poderes, precisam ser repensadas no âmbito de uma reforma administrativa profunda e radical, que permita: (a) contratações temporárias para funções que não sejam "de Estado"; (b) racionalização e moralização de remunerações e penduricalhos do pessoal permanente, corrigindo distorções absurdas hoje existentes; e (c) um sistema efetivo de meritocracia - que, a rigor, só existe uma vez, na entrada -, inclusive com o fim da estabilidade, asseguradas ampla defesa e contraditório, plano de metas com controle social efetivo, entre outras inovações. Mirar em cargos em comissão pode soar como música para as classes burocráticas que, ensimesmadas, apropriaram-se quase que totalmente do orçamento, mas não enfrenta o real desafio do Brasil: uma reforma administrativa digna desse nome.

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