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Direito Financeiro e Direito Tributário no pós-pandemia da Covid-19

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O Direito Financeiro é o ramo jurídico dedicado ao regramento da atividade financeira do Estado (arrecadação, gestão e dispêndio do dinheiro público), ocupando-se, então, dos aspectos jurídicos de seus institutos fundamentais: o orçamento, a receita, a despesa, o crédito e o controle de seu registro e manejo imbricado com a correspondente responsabilidade financeira ou fiscal.

Deve-se reconhecer o progressivo desenvolvimento do direito do orçamento reduzindo a distância de volume e densidade para o direito dos tributos; esse menor corpo foi robustecido entre nós ao longo do século XX pela tipificação como crimes de responsabilidade [1] dos atentados à probidade administrativa e à lei orçamentária; pela edição de leis de normas gerais (Lei nº 4.320, de 1964 [2] e Lei nº 5.172, de 1966 CTN) e a criação do Banco Central (Lei nº 4.595, de 1964); pela promulgação da Constituição Federal, de 5/10/88, modernizando a estrutura do orçamento e do sistema tributário; e pela edição da Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar, nº 101, de 4/5/2000), entre outras iniciativas para a repressão a improbidade administrativa e delitos contra as finanças públicas, com importantes e duradouras repercussões para o Direito Financeiro, e para a democracia brasileira. É que sem democracia fiscal, inexiste democracia política.

Duas ordens de consideração dignificam o Direito Financeiro: a importância reconhecida ao princípio do equilíbrio orçamentário para a sustentabilidade do desenvolvimento, além de mero fator inibidor da inflação pelo descontrole das contas públicas; e a superação da pseudadoutrina da lei formal [3], que permitiu o controle judicial [4] do orçamento; e, ainda, o expresso reconhecimento da impositividade da lei orçamentária.

Todo orçamento, por definição planejado, refletido e discutido com olhos postos no bem comum, entende-se naturalmente impositivo. E projetos ou programas de trabalho, políticas públicas, devem ser pensados antes da aprovação do orçamento, objetiva e racionalmente, e propostos, seja pelos poderes, seja pelas instituições legitimadas constitucionalmente [5], pena de se reeditarem-se as caudas orçamentárias da República Velha [6], como se fez esdruxulamente constar na Emenda Constitucional nº 86, de 2015, cuja ilegitimidade apontou-se à época [7]. Em boa hora a Emenda Constitucional nº 100, de 2019, veio a consagrar que "a administração tem o dever de executar as programações orçamentárias, adotando os meios e as medidas necessários, com o propósito de garantir a efetiva entrega de bens e serviços à sociedade".

Sob pena de voltar a ser visto como peça de ficção, o orçamento e também a Lei de Diretrizes Orçamentárias e o plano plurianual regem-se entre outros por um princípio de seriedade em linha com o ser instrumento de planejamento ("determinante para o setor público e indicativo para o setor privado" [8]), pela transparência [9] (já que "a responsabilidade na gestão fiscal pressupõe a ação planejada e transparente..." [10]), e pela sinceridade (exigindo-se clareza de linguagem e vedando-se a dissimulação, o desvio de verbas e o inflar artificial da receita para cobrir despesa especiosa sem lastro na capacidade contributiva da população.

É nessa unicidade do fenômeno financeiro, que se imbricam orçamento e tributação, estabelecendo-se uma clara proporcionalidade entre ingressos e gastos públicos.

O sistema tributário deve ser compatível com a riqueza nacional [11], pois é nela que se buscam os recursos necessários à manutenção do Estado. É aquela força econômica que condiciona o gasto público; sistema tributário justo é o que observa a capacidade contributiva do povo destinatário do serviço público, numa repartição equitativa e solidária dos gastos públicos. A Constituição brasileira agasalha essa principiologia conjugando o objetivo fundamental de construção de uma sociedade justa e solidária com a determinação de graduação da carga tributária consoante a capacidade econômica da cidadania (artigo 3º, I; e artigo 145, § 1º.), ademais de prever que a Administração Pública obedeça à eficiência e à moralidade (artigo 37).

Pelo prisma orçamentário, essa repartição equitativa e solidária do gasto exige economicidade na gestão dos recursos financeiros arrecadados pelo Estado, do que depende a intensidade da tributação e a qualidade do atendimento às políticas públicas; estas, se eficientes, podem poupar recursos, determinando a redução da carga tributária ou reduzindo as pressões pelo respectivo aumento.

Mas a irresponsabilidade fiscal e a improbidade administrativa, ilícitos contra o cidadão-contribuinte, precisam ser melhor prevenidos e reprimidos, sob pena de continuarmos a nos lamentar da impunidade dos crimes contra as finanças públicas; nesse sentido, e como ponderei em outro trabalho [12], impõe-se rever o sancionamento respectivo, pois, para exemplificar com a Lei nº 10.028, de 19 de outubro de 2000, as penas máximas nesse capítulo penal não passam de quatro anos, algumas nem de um ou dois anos, ensejando curta prescrição em conexão com a dificuldade probatória e a necessária dilação processual. Como a jurisprudência e a lei [13] determinam a prescrição pela pena in concreto, evidencia-se a desproporção entre dano social e castigo. Sem adequada punição não há efeito dissuasório e tem-se a impunidade; então o prejuízo moral não se repara e o prejuízo financeiro tende a ser coberto por novos saques à bolsa do cidadão-contribuinte. Tudo inadmissível.

Pelo ângulo da tributação, o trato equitativo dos recursos públicos deve obedecer ao princípio fundamental da capacidade contributiva, quer na sua dimensão de potencial requisitório, quer no seu aspecto distributivo, a justificar a um só tempo o necessário emprego da progressividade e da seletividade fiscais; ademais, a tributação completa sua conformação como processo financeiro justo, na medida em que serve a propósitos de desenvolvimento socioeconômico, através da progressividade e da seletividade extrafiscais como instrumentos de implementação de políticas públicas constitucionalizadas ou acordes com os valores da ordem jurídica.




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 é professor doutor da Universidade Católica de Petrópolis, professor titular aposentado da Universidade do Estado do Rio de Janeiro e procurador aposentado do Estado do Rio de Janeiro.

Revista Consultor Jurídico, 13 de julho de 2020, 14h13

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