Open Banking: impactos sobre a concorrência e o bem-estar do consumidor

Nos últimos meses1, o Banco Central do Brasil (BCB) realizou importantes avanços na agenda de implementação do open banking, nomeado, no Brasil, como Sistema Financeiro Aberto. Essa agenda intensa teve início, publicamente, com a emissão do Comunicado nº 33.455, de 24 de abril de 2019, por meio do qual o BCB divulgou os requisitos fundamentais para a implementação do Sistema Financeiro Aberto. Desde então, diversos andamentos se seguiram, incluindo a abertura, em novembro de 2019, da Consulta Pública 73/20192 e a criação de Grupo de Trabalho sobre governança do Sistema Financeiro Aberto, em março deste ano.

O resultado desses esforços se consubstanciou na emissão da Resolução Conjunta nº 1, de 4 de maio de 2020 (“Resolução Conjunta 1/2020”), pelo BCB e pela Comissão de Valores Mobiliários (CVM), sendo esse o primeiro instrumento normativo voltado para a implementação e regulação do Sistema Financeiro Aberto.

A iniciativa se insere no contexto mais amplo de promoção de inovações no sistema financeiro, no âmbito da Agenda BC#, e busca concretizar, em nosso país, a tendência que já avança pelo mundo de oportunizar o compartilhamento de dados e serviços bancários.

No Brasil, o Sistema Financeiro Aberto foi definido como “o compartilhamento padronizado de dados e serviços por meio de abertura e integração de sistemas” e envolverá instituições financeiras, instituições de pagamento e demais instituições autorizadas a funcionar pelo BCB. Seus objetivos consistem em incentivar a inovação, aumentar a eficiência do Sistema Financeiro Nacional e do Sistema de Pagamentos Brasileiro, promover a cidadania financeira, e promover a concorrência.

De fato, do ponto de vista concorrencial, a proposta poderá gerar impactos bastante relevantes para ampliar e acirrar a competição no setor financeiro, na medida em que o open banking facilitará o acesso e fluxo de dados, hoje tidos como elementos centrais para movimentar a entrada e as inovações no setor.

Atualmente, em nível global, o sistema financeiro é reconhecido como um setor marcado por altas barreiras à entrada, baixa elasticidade da demanda, efeitos de rede e de trancamento (lock-in), e práticas de abuso de posição dominante pelos incumbentes. Associado a essas características, verifica-se ainda um fenômeno generalizado de verticalização, que acaba por fomentar um cenário propício à realização de práticas de venda casada (tying), uma vez que os agentes passam a atuar em vários elos da mesma cadeia produtiva ou em mercado correlatos, promovendo um ambiente de poder conglomerado pelos incumbentes.

Esses fatores, aliados ao próprio dinamismo e caráter disruptivo do setor, findam por tornar o sistema financeiro, em sentido amplo, um alvo constante de investigações por condutas anticompetitivas no Conselho Administrativo de Defesa Econômica (CADE).

A implementação do Sistema Financeiro Aberto tem o potencial de alterar a dinâmica competitiva do setor, uma vez que é capaz de atenuar o chamado “problema do gargalo de dados” (data bottleneck problem), que dificulta e atrasa a entrada efetiva de novos agentes em mercados movidos a dados, tal como o financeiro.

Nesses mercados, os dados atuam como verdadeiros vetores da atividade econômica e desempenham papel crucial na estratégia de negócios e no processo decisório dos agentes econômicos, que passam, cada vez mais, a desenvolver formas e meios de gerar e capturar dados, tomando a exploração dos dados como uma ferramenta substancial para melhorar a eficiência de processos produtivos, prever tendências de mercado, direcionar publicidade e ofertas personalizadas, antecipar expectativas e comportamentos.

Nesse sentido, a estruturação de um sistema de open banking significa o reconhecimento da importância econômica e competitiva dos dados e do big data3, que podem figurar como barreiras à entrada, fonte de poder de mercado e vantagem competitiva.

Primeiramente, é possível notar que, a despeito das afirmações sobre a ubiquidade, o baixo custo e a não rivalidade dos dados, a coleta, o tratamento e a exploração de grandes bases de dados implicarão custos relevantes para novos entrantes. Não é sem razão que atualmente se verifica, em diversas jurisdições, um movimento de fusões e aquisições de bases de dados4, a preços bastante vultuosos, reforçando o valor econômico dos dados e afastando os argumentos quanto à sua irrelevância competitiva.

Paralelamente, os dados também funcionam como vantagem competitiva, na medida em que fomentam inovações e facilitam o desenvolvimento de novos produtos e serviços, seguindo os hábitos e preferências dos consumidores. Por essa razão, incumbentes possuem incentivos para impedir que seus rivais acessem os dados e desenvolvam suas próprias grandes bases, bem como para obstruir as oportunidades dos rivais de coletar dados similares, dificultando que seus usuários adotem outras tecnologias, plataformas e serviços5.

Por conseguinte, também se identifica nos dados uma fonte de poder de mercado, tendo em vista que permite aos incumbentes que mantenham a liderança no desenvolvimento de novos produtos e serviços e evitem a competição, por meio da entrada intempestiva de novos agentes.

Assim, ao aumentar o acesso e o fluxo de dados e serviços, o Sistema Financeiro Aberto poderá reduzir barreiras à entrada e mitigar os efeitos de trancamento, ao desafiar a vantagem que até então se restringia aos incumbentes do setor financeiro, qual seja, a de coletar, manter e restringir os dados bancários dos seus usuários, e, com isso, igualmente fomentar um ambiente de consumo cativo, no qual seus usuários acabavam consumindo os serviços da instituição financeira ao qual primeiramente se vincularam.

Em adição, o compartilhamento de dados e serviços tem o potencial de reduzir assimetrias de informação entre agentes econômicos, o que aumentará a pressão competitiva nos agentes consolidados. Ao mesmo tempo, isso poderá reduzir os custos de troca dos consumidores, ao permitir que eles testem novos serviços e produtos com maior facilidade na transição entre plataformas, para então escolher aqueles que lhes forem mais convenientes.

O Sistema Financeiro Aberto também poderá impactar positivamente o cenário concorrencial ao conferir ao consumidor maior autonomia no uso dos seus próprios dados pessoais, que não ficarão restritos a apenas um agente e poderão transitar conforme suas vontades, em linha com o direito à autodeterminação informativa prevista na Lei Geral de Proteção de Dados Pessoais. O aumento no bem-estar decorrerá tanto dessa autonomia quanto do fato de que os agentes econômicos deverão competir para ofertar produtos e serviços com maior qualidade, diversidade e eficiência, para atrair e manter seus clientes, já que o trânsito de dados e entre serviços será facilitado.

A autonomia do usuário será fator crucial para favorecer a cidadania financeira objetivada pela Resolução Conjunta 1/2020, uma vez que será um dos meios necessários para assegurar o pleno exercício de direitos, a proteção e a inclusão financeira dos consumidores.

Afinal, a despeito das potenciais vantagens decorrentes do open banking, também emergem riscos relacionados ao aumento do fluxo de dados, tais como o comprometimento da privacidade do consumidor e o abuso no compartilhamento de dados por meio de falhas no consentimento.

Especificamente em relação ao consentimento, embora as determinações da Resolução Conjunta 1/2020 busquem articular um ambiente de segurança e transparência para que o consumidor possa manifestar seu consentimento no compartilhamento dos dados, será indispensável que a regulação pelo BCB e a governança instituída para o Sistema Financeiro Aberto certifiquem a educação financeira dos usuários no compartilhamento criado, a fim de que possam agir autonomamente e não apenas em resposta à solicitação dos agentes econômicos que queiram circular os dados entre si.

Para que os consumidores usufruam de verdadeiro ganho de bem-estar, é necessário que a estrutura de governança do Sistema Financeiro Aberto desenvolva medidas para estimular o uso ativo pelos consumidores das facilidades proporcionadas, no intuito de evitar que o compartilhamento de dados e serviços seja pautado apenas pelo interesse das instituições participantes.

Nesse sentido, a proteção dos dados pessoais, o direito à autodeterminação informativa e a privacidade devem se manter no centro do desenho dos produtos e serviços do open banking. Do contrário, todos os benefícios que poderão advir por meio do processo competitivo estimulado pelo Sistema Financeiro Aberto não serão plenamente repassados aos consumidores.

1 Vide: Banco Central cria Grupo de Trabalho para propor governança do Open Banking no Brasil (2 mar. 2020); Conselho Monetário Nacional e Banco Central regulamentam o Open Banking no país (4 maio 2020); Após regulamentação, BC se prepara para implementar primeira fase do Open Banking (21 maio 2020); Conselho Monetário Nacional e Banco Central regulamentam o Open Banking no país (24 jun. 2020).

2 BC põe em consulta pública regras para funcionamento do Open Banking (4 dez. 2019)

3 Como conceituado pelo Relatório de 2011 do Instituto Mckinsey, big data se refere ao “conjunto de dados cujo tamanho está além da habilidade de ferramentas típicas de softwares de bases de dados de capturar, armazenar, administrar e analisar”. O Relatório pontua que a definição é propositalmente subjetiva e incorpora uma definição fluida do quão grande precisa ser um conjunto de dados para que seja considerado big data. Em: MCKINSEY GLOBAL INSTITUTE. Big Data: The Next Frontier for Innovation, Competition, and Productivity, June 2011. Disponível em: http://www.mckinsey.com/insights/business_technology/big_data_the_next_frontier_for_innovation. Acesso em 9 jul. 2020.

4 De acordo com a OCDE, aquisições e fusões relacionadas com big data cresceram de 55 em 2008 a 134 em 2012. Vide em: https://edps.europa.eu/sites/edp/files/publication/14-07-11_edps_report_workshop_big_data_en.pdf. Acesso em 9 jul. 2020.

5 “Fifth, companies, whose business model depends on securing a competitive advantage through big data, may also devise anticompetitive data-driven strategies. Such strategies may include preventing rivals from accessing the data (such as through exclusivity provisions with third-party providers) or foreclosing opportunities for rivals to procure similar data (such as making it harder for consumers to adopt other technologies or platforms)”. GRUNES, Allen P; STUCKE, Maurice E. No Mistake About It: The Important Role of Antitrust in the Era of Big Data. Antitrust Source, abril, 2015. Disponível em: https://ssrn.com/abstract=2600051. Acesso em 9 jul. 2020.